לבטל את החלטות מינהל מקרקעי ישראל באשר להוראות המעבר

בג"ץ 6317/03
בבית המשפט העליון
בשבתו כבית משפט גבוה לצדק

העותרות:

1. הקשת הדמוקרטית המזרחית
2. האגודה לזכויות האזרח בישראל
3. במקום – מתכננים למען זכויות תכנון
4. אדם טבע ודין

כולן ע"י ב"כ עו"ד סמדר בן נתן
רח` שלזינגר 9, תל אביב 62306
טל: 5449345-03, פקס 5446163-03

וכן ע"י ב"כ עו"ד שרון אברהם-ויס ו/או דן יקיר ואח`
מהאגודה לזכויות האזרח בישראל
רח` נחלת בנימין 75, תל אביב 65154
טל`: 5608185-03; פקס: 5608165-03

העותרת 4 גם ע"י ב"כ עו"ד אלי בן-ארי
מרח` נחלת בנימין 85, תל אביב 65154
טל: 5669939-03, פקס: 5669940-03

נ ג ד

המשיבים:

1. שר התעשיה, המסחר והתעסוקה
רח` אגרון 30, ירושלים
2. מועצת מקרקעי ישראל
רח` שמאי 6, ירושלים
3. מינהל מקרקעי ישראל
רח` שמאי 6, ירושלים
4. תנועת המושבים
רח` לאונרדו דה וינצ`י 19 תל אביב
5. התנועה הקיבוצית המאוחדת
רח` יסמין 1 רמת אפעל
6. הקיבוץ הארצי
רח` ליאונרדו דה וינצ`י 13 תל אביב
7. הקיבוץ הדתי
רח` דובנוב 7 תל אביב
8. התאחדות האיכרים
רח` קפלן 8 תל אביב
9. ראש המטה לביצוע הסדר הקיבוצים
רח` אבן גבירול 124, תל אביב

עתירה למתן צו על תנאי ולמתן צו ביניים

עתירה למתן צו על תנאי

זוהי עתירה למתן צו על תנאי, על פיה יתבקש בית המשפט הנכבד להורות למשיבים לבוא וליתן טעם:

א. מדוע לא תבוטל החלטת מועצת מקרקעי ישראל מיום 29.6.03 בה אושרו הוראות המעבר להחלטות 717, 727, 737 של הועדה בראשותו של עו"ד משה נסים בכפוף לשינויים שהוכנסו בהן (להלן: "הוראות המעבר" או "החלטת המועצה");

ב. מדוע לא ייקבעו הוראות המעבר כמפורט בפיסקה 157 להלן.

בקשה לצו ביניים

בית המשפט הנכבד מתבקש ליתן צו ביניים, המורה למשיבים 1-3 להימנע מלאשר ולהוציא לפועל עיסקאות, על פי הוראות המעבר עד להכרעה בעתירה זו.

ביצוע הוראות המעבר הוקפא זמנית בהוראת היועץ המשפטי לממשלה ולפיכך צו ביניים שינתן עם הגשת העתירה ישמר מצב קיים שהיה נוהג מאז מתן פסק הדין בבג"צ הקשת. נימוקים מפורטים לבקשה לצו ביניים מופיעים בסיפא לעתירה.

ואלה נימוקי העתירה:

א. מבוא

1. עניינה של עתירה זו בפגיעה קשה בזכות לשוויון, בזכות להקצאה הוגנת של מקרקעי ישראל ובעקרונות הצדק החלוקתי.

עתירה זו היא עתירת המשך לעתירה בבג"צ 244/00 עמותת שיח חדש – למען השיח הדמוקרטי ואח` נ` שר התשתיות הלאומיות ואח`, פ"ד נו(6) 25. (להלן: "בג"צ הקשת" או "הבג"צ") .

הוראות המעבר נקבעו בעקבות ביטול ההחלטות הנ"ל בבג"צ הקשת.

עם פרסום הוראות המעבר הורה היועץ המשפטי לממשלה להקפיא באופן זמני את יישומן ולפיכך למיטב ידיעתן של העותרות, עד למועד הגשת עתירה זו טרם הוחל ביישום הוראות המעבר.

2. בחודש ינואר שנת 2000 הגישה העותרת מס` 1, הקשת הדמוקרטית המזרחית (להלן: "הקשת"), עתירה לבג"צ ובה ביקשה לבטל את החלטות מועצת מקרקעי ישראל מס` 717, 727, 737, אשר התקבלו החל משנת 1995, ובהן נקבעו פיצויים למחזיקי קרקע חקלאית בעת שינוי ייעוד הקרקע, והטבות אחרות למחזיקי קרקע חקלאית.

3. ביום 29.8.2002 נתקבלה עתירת הקשת הדמוקרטית המזרחית, בפסק דין בעל חשיבות היסטורית ותקדימית מרחיקת לכת. פסק הדין קבע, כי החלטות מועצת מקרקעי ישראל מס` 717, 727, 737, העניקו הטבות מופרזות ובלתי מוצדקות, וכי הינן בטלות מחמת חוסר סבירות קיצונית ופגיעה בעקרונות הצדק החלוקתי.

4. בכך ביטל בית משפט זה מדיניות פסולה של מינהל מקרקעי ישראל (להלן: "המינהל") שהיתה נהוגה משך כעשור, במסגרתה הוענקו הטבות מרחיקות לכת למחזיקי קרקע חקלאית בעת שינוי ייעוד הקרקע. פסק הדין הכיר במושג הצדק החלוקתי, שעניינו בחלוקה החברתית הצודקת של משאבים חברתיים ואחרים. בפסק הדין נקבע, כי מועצת מקרקעי ישראל הפרה את חובתה לשקול שיקולי צדק חלוקתי, וכי: "החובה לשקול שיקולים של צדק חלוקתי היא חלק בלתי נפרד מסמכותה של רשות מינהלית, אשר בסמכותה להחליט על חלוקת משאבים מוגבלים". (שם, עמ` 64).

5. במהלך הדיון בעתירה ניתן ביום 15.8.01 צו ביניים, שמנע את המשך מימושן של עיסקאות על פי ההחלטות נשוא העתירה. בית המשפט קבע בפסק הדין, כי על מועצת מקרקעי ישראל להחליט בדבר הוראות מעבר, שיחולו על העיסקאות שביצוען נעצר בצו הביניים, ויקבעו אלו עסקאות ימומשו על פי ההחלטות שבוטלו ואלו מהן לא יוכלו להתממש על פי אותם תנאים.

6. והנה טרם חלפה שנה תמימה ממועד מתן פסק הדין, ועל סדר יומה של מועצת מקרקעי ישראל הונחו שלוש הצעות החלטה, שקבלתן תחזיר את גלגל ההיסטוריה לאחור, בהשיבה על כנה מדיניות, שנפסלה מכל וכל בהחלטת בית משפט זה, המעניקה שוב הטבות מפליגות ומרחיקות לכת למחזיקי קרקע חקלאית, ללא כל הצדקה או צורך, תוך ויתור על נכסי מקרקעין יקרי ערך של המדינה, תוך התעלמות משיקולי תכנון ושיקולים כלכליים, ותוך התעלמות מוחלטת, ויש לומר חצופה ומתנשאת, מכל שיקול של צדק חלוקתי.

7. מועצת מקרקעי ישראל בישיבתה מיום 29.6.03 קיבלה החלטה בדבר הוראות מעבר, ע"פ המלצת ועדה בראשותו של עו"ד משה נסים, בכפוף לשינויים מינוריים ביותר. הוראות אלו מאפשרות לקיים את מרבית העיסקאות, שהוחל ולו בקידום ראשוני שלהן, על פי ההחלטות אשר נפסלו בהחלטת בג"צ.

נגד החלטה זו מכוונת העתירה.

נוסח הוראות המעבר, כפי שנתקבל בישיבת המועצה מיום 29.6.03 ופורסם ביום 6.7.03 באתר האינטרנט של המינהל, מצורף לעתירה זו ומסומן כנספח ע/1.

8. על שולחנה של המועצה הונחו באותה ישיבה שתי הצעות החלטה נוספות, המיטיבות עם מחזיקי הקרקע החקלאית מעל ומעבר לכל נורמה חוקית או מוסרית, המעבירות לידיהם נכסי מקרקעין מתוך קרקעות המדינה בשווי בל-יתואר, ומעניקות פיצויים מופרזים ופסולים בעת שינוי יעוד של קרקע חקלאית.

9. החלטות אלה, בדבר הפסקת חכירה בקרקע שיעודה שונה (ולמעשה בדבר הפיצוי מרקיע השחקים הניתן במקרה זה למחזיק הקרקע), ובדבר קביעת הזכויות בחלקת המגורים בנחלות, לא נתקבלו בישיבת המועצה, לפי הידוע לעותרות אך בשל חוסר זמן, והן עתידות להתקבל בעתיד הקרוב, על אף התנגדות חריפה של היועץ המשפטי לממשלה וכן הסתייגויות משרד האוצר ומינהל התיכנון.

10. הצעות החלטה אלה כמו גם ההחלטה שנתקבלה, שהיא נשוא עתירה זו, מהוות כאמור קביעת מדיניות ומשטר מקרקעין כולל, פסול ושערורייתי, הנגוע באותם חוליים ממש כפי שהיו נגועות החלטות המועצה שבוטלו בבג"צ הקשת, ועל כן באם תתקבלנה הצעות ההחלטה האמורות, אף דינן יהיה בטלות מוחלטת.

11. מכל מקום לעת עתה נתקבלה ההחלטה בדבר הוראות המעבר, החלטה עוקפת בג"צ, הבאה לאיין את תוצאות בג"צ הקשת ולמעשה להכשיר עשרות ואף מאות של עיסקאות, בהיקפי שטח ובעלות כספית מרקיעת שחקים, אשר ייצרו מצב גאוגרפי, תכנוני וכלכלי בלתי הפיך, אשר הבסיס הנורמטיבי שלהן נפסל מכל וכל בהחלטת בג"צ.

12. מתן התמונה הכוללת של שלוש הצעות ההחלטה בא להבהיר את אופן פעולת מועצת מקרקעי ישראל, שמטרתה להיטיב עם המיגזר החקלאי ובעיקר עם יזמים, סוחרי קרקעות וכרישי נדל"ן אחרים, השמים ידם על נכסי המקרקעין הציבוריים יקרי הערך, המוחזקים בידי ההתיישבות החקלאית וגורפים רווחי הון על חשבון קופת המדינה וכלל הציבור.

העותרות שומרות על זכותן, אם תתקבלנה הצעות ההחלטה הנוספות שנזכרו לעיל, בנוסח זה או אחר, לתקן את העתירה כך שתכוון גם אל הצעות ההחלטה הנוספות הנ"ל.

13. מועצת מקרקעי ישראל הולכת בתלם אחד חרוש היטב, של הטבות מופרזות ופסולות למחזיקי קרקע חקלאית, ומסרבת לסטות מתלם זה, גם לאחר שבית משפט נכבד זה פסל מפורשות ובמילים חריפות מדיניות זו. כאותו סוס החורש בתלם, אשר אינו יכול ראות ימינה ושמאלה ממסלולו, כך צועדת מועצת מקרקעי ישראל בתלם ההטבות למחזיקי קרקע חקלאית, ואינה מביטה ימינה ושמאלה אל מגזרי החברה הישראלית האחרים: דיירי דיור ציבורי, משלמי משכנתאות, משפחות חד הוריות, אזרחי המדינה הערבים, נכים ומוגבלים, הזקוקים לא פחות, ולעיתים רבות אף יותר, לפתרונות דיור ותעסוקה, המחולקים על ידי המועצה ברוחב יד מתוך נכסי המדינה למגזר החקלאי בלבד.

העותרות

14. העותרת מס` 1, הקשת הדמוקרטית המזרחית, היא תנועה חברתית אל מפלגתית, שמטרתה להשפיע על סדר היום הציבורי, מתוך כוונה להביא לשינוי כולל של החברה הישראלית ומוסדותיה השונים. היוזמה להקמת התנועה באה מקרב נשים וגברים בנות ובני הדור השני והשלישי של יוצאי ארצות ערב והמזרח, הבאים מכל חלקי הארץ ומייצגים רבדים שונים של החברה הישראלית. בין יתר מטרותיה שמה לה העותרת מס` 1 ליעד להיאבק למען מימוש זכויות הפרט הפוליטיות, התרבותיות והחברתיות-כלכליות של כל אזרחי החברה הישראלית, למען שוויון הזדמנויות וקיום בכבוד, תוך נקיטת עמדה של חלוקת משאבים צודקת ורחבה בין כל קבוצות האוכלוסיה בישראל.

15. העותרת מס` 2, האגודה לזכויות האזרח בישראל, היא עמותה, שהוקמה בשנת 1972, הפועלת להגנה על זכויות האדם בישראל ובשטחים הנתונים לשליטתה, ובכלל זה הזכות לשוויון והזכות להנאה שווה מקרקעות המדינה.

16. העותרת מס` 3, במקום – מתכננים למען זכויות תכנון, הינה עמותה, שהוקמה במאי 1999, על ידי מתכננים/ות ואדריכלים/ות במטרה לחזק את הקשר בין זכויות האדם למערכות התכנון בישראל. העותרת מס` 3 פועלת באמצעות אנשי מקצוע מתחומי התכנון, החברה והמשפט, אשר משתמשים בכלים מקצועיים ובגישה רב-תחומית לקידום שוויון זכויות וצדק חברתי בנושאי תכנון ופיתוח בישראל. העותרת שמה לעצמה למטרה להביא, בין השאר, לשוויון בהקצאת משאבי קרקע ומשאבי פיתוח ותכנון; שקיפות בגיבוש מדיניות ותהליכי תכנון; ושיתוף הציבור בהליכי התכנון.

17. העותרת מס` 4, אדם טבע ודין – אגודה ישראלית להגנת הסביבה, הינה עמותה, שהוקמה בשנת 1991, ואשר מטרתה לקדם את שמירת איכות הסביבה בארץ באמצעים משפטיים ומדעיים, ותוך הסתייעות בפעילות חינוכית וציבורית. לעותרת מס` 4 מעמד בשורה של חוקים כגוף המוסמך להגיש התנגדויות לתכניות מיתאר, תובענות יצוגיות וקובלנות פליליות. העותרת מס` 4 ניהלה מעת הקמתה עשרות רבות של הליכים משפטיים לשם מניעת פגיעה בסביבה.

18. העותרות 1-4 חברו כולן לפורום המכונה "פורום הקרקעות" ותחת כותרת זו הן פועלות מזה מספר חודשים לשמירה על האינטרס הציבורי הכולל במקרקעי ישראל, ולהקצאה צודקת ומידתית של הקרקע לכלל קבוצות האוכלוסיה במדינה.

המשיבים

19. המשיב מס` 1, שר התעשייה המסחר והתעסוקה, ממונה מתוקף תפקידו על מינהל מקרקעי ישראל והוא יו"ר מועצת מקרקעי ישראל.

20. המשיב מס` 2, מינהל מקרקעי ישראל, הינו גוף, שהוקם על פי חוק מינהל מקרקעי ישראל, תש"ך-1960, ותפקידו, ע"פ סעיף 2(א) לחוק האמור, לנהל את מקרקעי ישראל. מקרקעי ישראל הוגדרו בחוק יסוד: מקרקעי ישראל כמקרקעין המצויים בבעלות המדינה, רשות הפיתוח או הקרן הקיימת לישראל. תפקידו של מינהל מקרקעי ישראל הינו לנהל את מקרקעי ישראל בנאמנות לטובת הכלל, דהיינו לטובת כלל תושבי המדינה ולמען שמירת האינטרסים ארוכי הטווח של המדינה במקרקעיה. מקרקעי ישראל הם נכס שבבעלות כלל ציבור אזרחי ישראל, והמשיבים 1-3 ממונים על ניהולו לטובת כלל הציבור.

21. המשיבה מס` 3, מועצת מקרקעי ישראל, אשר הוקמה בסעיף 3 לאותו חוק, ממונה ע"י הממשלה, ותפקידה בין היתר לקבוע את המדיניות הקרקעית, שלפיה יפעל המינהל.

22. המשיבות 4-8 הינן אגודות ותנועות המאגדות, למיטב הבנתן של העותרות, את כלל מחזיקי הקרקע החקלאית בחכירה ממינהל מקרקעי ישראל, והן והחברים בהן עלולים להיפגע באם תתקבל העתירה.

23. המשיב 9 הינו ראש המטה לביצוע הסדר הקיבוצים, הפועל כנאמן של כל הצדדים להסדר הקיבוצים, למען ביצוע ההסדר.

24. ידוע לעותרות, כי קיימים בעלי ענין נוספים בעתירה זו. לעתירת הקשת ביקשו להצטרף כמשיבים גורמים רבים, וחלק מהם אכן צורפו, עפ"י קריטריון "זווית הראיה המיוחדת" שנקבע לעניין זה ע"י כבוד בית המשפט. מפאת מספרם של בעלי העניין האפשריים, כמו גם בשל חוסר הידיעה בדבר רצונו של גורם זה או אחר להיות צד לעתירה ספציפית זו, לא צורפו ע"י העותרות משיבים נוספים על המשיבים המקוריים נגדם הוגשה העתירה בבג"צ הקשת, פרט לראש המטה לביצוע הסדר הקיבוצים. עם זאת, העותרות אינן מתנגדות לצירופם של משיבים נוספים שיבקשו זאת, בתנאי שצירופם של אותם מבקשים יעמוד באותו קריטריון – היותם בעלי זווית ראיה מיוחדת, שאינה מקבלת ביטוי נאות בעמדתם של המשיבים שלפנינו, כפי שקבע בית משפט נכבד זה בהחלטתו מיום 14.11.01 בבג"צ הקשת.

ב. רקע:


מדיניות הפיצוי של מינהל מקרקעי ישראל בגין שינוי יעוד

25. החלטה מס` 1 של מועצת מקרקעי ישראל, מיום 17.5.65, הינה ההחלטה הבסיסית, המעגנת את מדיניות הקצאת הקרקעות על ידי המינהל. בפרק א` של ההחלטה, שכותרתו "מדיניות מסירת קרקע חקלאית", נקבע בין היתר כי:

"בהסכמי חכירה של קרקע חקלאית ייקבע כי עם שינוי יעודה של קרקע חקלאית ליעוד אחר, יבוא הסכם החכירה לידי גמר והקרקע תוחזר למינהל מקרקעי ישראל. עם החזרת הקרקע יהיה המחזיק זכאי לפיצויים עבור השקעותיו בקרקע ועבור הפקעת זכותו, בשיעור שיקבע על ידי המועצה בכללים שתוציא."

26. נורמת הבסיס, המנוסחת בהחלטה מס` 1, משקפת אידיאולוגיה מגובשת ומדיניות ברורה, אשר על פיה קרקע חקלאית תנוצל לחקלאות ולא למטרות אחרות. הקרקע החקלאית היא נכס של המדינה ומקרקעי ישראל, הנמסרת כפיקדון לידי החקלאי המעבד אותה, וחובתו היא להתמיד בעיבודה החקלאי, בעוד הוא שומר בידיו את רווחי העיבוד החקלאי.

27. משמעותה של החלטה זו היא, שעם שינוי הייעוד הקרקע חוזרת לידי המינהל, והפיצוי בעת שינוי ייעוד ניתן בעבור ההשקעות וההשבחות בקרקע ועבור הקרקע כאמצעי ייצור, ולא על בסיס שוויה הנדל"ני של הקרקע.

28. בעקבות החלטה זו קיבלה המועצה שורת החלטות ביחס להקמת ועדת פיצויים, שתמונה על ידי שר החקלאות, ואשר תהיה מוסמכת לקבוע את שיעור הפיצויים, המגיעים לחוכר עבור קרקע חקלאית, המוחזרת לחזקת המינהל, והכללים לחישוב הפיצויים. במקרים, שבהם בוצע שינוי יעוד, פסקה ועדת הפיצויים את גובה הפיצוי בהתאם לסוג הגידול החקלאי (בעל, שלחין או מטע) ללא כל זיקה לערכה הצפוי של הקרקע. פיצויים אלה מכונים "פיצויים חקלאיים".

29. עד לשנות ה-90` אכן נהג ככלל מינהל מקרקעי ישראל על פי העקרונות שהותוו בהחלטה מס` 1, ובהתאם להחלטות נוספות, אשר לא שינו ממדיניות זו באופן משמעותי. החל משנת 1992 קיבלה מועצת מקרקעי ישראל שרשרת החלטות, שמספריהן 533, 611, 717, 727, 737, והחלטות נוספות שבוטלו בינתיים, המשנות מן המדיניות שבאה לידי ביטוי בהחלטה מס` 1 הנ"ל, ומהוראות הסכמי החכירה של מחזיקי הקרקע החקלאית, אשר עוצבו בהתאם לאותה מדיניות. נביא כאן רק בקליפת אגוז את עיקרן של ההחלטות נשוא העתירה בבג"צ הקשת:

1. החלטה מס` 533, מיום 11.5.92 – קבעה, כי מחזיקי קרקע חקלאית, שהקרקע נמסרה להם לתקופה שאינה פחותה מ-21 שנים, יהיו זכאים לפיצוי על שינוי יעוד של הקרקע החקלאית שבהחזקתם, שיחושב על בסיס ערכה של הקרקע על פי יעודה החדש (40% מן הערך החדש), ולא כפי שהיה עד אז, על בסיס ההכנסה החקלאית מהקרקע. ההחלטה איפשרה למחזיקים לקבל את הפיצוי האמור או לרכוש מן המינהל את הקרקע שבהחזקתם, ביעודה החדש, תמורת 51% מן הערך חדש של הקרקע. החלטה זו בוטלה מאוחר יותר ע"י החלטה 727, אך התוותה את הדרך לפיצויים המופרזים בעת שינוי יעוד.

2. החלטה 611, מיום 13.10.93 – שינתה חלק מן הכללים המינהליים בהחלטה 533 כך שהתאפשר לקבל את הסכמת המינהל מראש, עוד טרם שינוי הייעוד, לעיסקאות, כפי שאיפשרה החלטה 533.

3. החלטה 717 מיום 20.6.95 – מאפשרת לקיבוץ או למושב להפוך קרקע חקלאית למפעל תעשייתי, תיירותי או מסחרי, תוך שינוי יעוד וקבלת חוזה חכירה חדש ונפרד לקרקע האמורה בתשלום של 51% מערך הקרקע במרכז הארץ, 26% באיזור עדיפות לאומית ב`, ו- 16% באיזור עדיפות לאומית א`.

4. החלטה 727, מיום 3.7.95 – החליפה החלטה קודמת כמעט זהה לה, שמספרה 666, אשר נפסלה בבג"צ 5575/94 מהדרין בע"מ נ` ממשלת ישראל, פ"ד מט (3) 133, בשל ניגוד עניינים של חלק ממקבלי ההחלטה במועצת מקרקעי ישראל. החלטה זו ביטלה את החלטות 533, 611. ההחלטה הבחינה בין סוגים שונים של מחזיקים חקלאיים, וצימצמה את שיעורי הפיצוי שניתנו בהחלטות 533, 611: חוכר בתנאי נחלה היה זכאי על פיה לפיצוי בגין שינוי יעוד בערך של 27%-29% מערכה של הקרקע לאחר שינוי ייעודה על פי איזור מושבו, או לקבלת אותו אחוז מן הקרקע בחוזה חכירה מהוון, ללא כל תמורה. מחזיקים אחרים היו זכאים אף הם לפיצויים אך בשיעורים מופחתים.

יש לציין, כי למרות ביטול החלטות 533, 611, עיסקאות שכבר אושרו ע"פ החלטות אלו המשיכו להתנהל על פי תנאיהן.

5. החלטה 737, מיום 17.12.95 – החליפה החלטה קודמת, 612, שאיפשרה "להרחיב" יישובים חקלאיים (מושבים וקיבוצים) לצורכי מגורים. ההרחבה מתבצעת במסגרת הקרקע החקלאית המוקצית ליישוב, שיעודה משונה לצורך כך למגורים, כאשר המתיישבים החדשים אינם חייבים להיות חברי האגודה החקלאית, אינם מקבלים נחלות או שטחים אחרים לעיבוד חקלאי, ולמעשה הם מתיישבים שלא למטרת חקלאות. במקור נועדה ההחלטה לאפשר הרחבת היישובים לצורך מגורי בני המתיישבים, אולם בהחלטה 737 נמחה כל זכר לעדיפות בני המתיישבים המקוריים, ולמעשה איפשרה ההחלטה ליישובים למכור מגרשים, שייעודם שונה לבנייה ושנקנו במחיר מוזל מן המינהל בשוק החופשי. דמי החכירה המהוונים עבור הקרקע נקבעו ל-66% מערך הקרקע החדש במרכז הארץ, 36% באיזור עדיפות לאומית ב`, ו- 22% באיזור עדיפות לאומית א`.

ג. עתירתה של הקשת הדמוקרטית המזרחית

30. בינואר 2000 הגישה העותרת מס` 1, הקשת הדמוקרטית המזרחית, עתירה לבג"צ, בה טענה כי החלטות מועצת המינהל 717, 727, 737 מאפשרות למחזיקי הקרקעות החקלאיות, המהווים 3% מאזרחי המדינה, לזכות בהטבות גדולות בהיקף של עשרות מיליארדי שקלים, תוך פגיעה במרבית אזרחי המדינה. הקשת הדגישה, כי הטבות אלה פוגעות באוכלוסיות המוחלשות ומנציחות את אפליית תושבי עיירות הפיתוח, השכונות ואזרחי המדינה הערבים.

31. ביום 6.2.00, בעקבות הגשת העתירה, נתקבלה החלטת ממשלה בדבר מינוי צוות בינמשרדי בראשות הממונה על התקציבים באוצר, מר דוד מילגרום, לבחון את המדיניות הקרקעית שביסוד החלטות מועצת מקרקעי ישראל הנ"ל (להלן – "ועדת מילגרום").

32. ביום 26.6.00 קיים בג"צ דיון בעתירה בנושא בקשתם של העותרות לצו ביניים, שלא לאפשר המשך ביצוע עסקאות. שופטי בג"צ החליטו, מבלי לקיים דיון לגופו של ענין, שלא להוציא צו ביניים וזאת בשל הודעת פרקליטות המדינה לבית המשפט, לפיה ועדת מילגרום אמורה לגבש עמדתה ולהציג אותה בפני צוות השרים עד סוף אותו החודש, ולהביאה בפני הממשלה לדיון והחלטה מיד לאחר מכן, כלומר, בחודש אוגוסט 2000.

33. דו"ח ועדת מילגרום הוגש רק ביום 14.12.00, והוא קבע כי יש לשנות את החלטות המועצה הנ"ל, היות שאין הן מאזנות כראוי בין האינטרסים השונים של אוכלוסיית המדינה. ועדת מילגרום המליצה להפחית באופן משמעותי את ההטבות, להן יזכו חוכרי הקרקע על פי ההחלטות. עוד קבעה ועדת מילגרום הצעה להוראות מעבר.

הוראות המעבר מתוך דו"ח ועדת מילגרום מצורפות ומסומנות ע/2.

34. בדיון, שהתקיים ביום 5.3.01 בבקשה נוספת להוצאת צו ביניים, החליטו שופטי בג"צ שלא להוציא צו ביניים וזאת על מנת לתת לממשלה החדשה, שזה אך קמה, הזדמנות לעיין בדו"ח מילגרום. יחד עם זאת מצויין בהחלטתם:

"רשמנו בפנינו את ההודעה של באת-כוח פרקליטות המדינה, בדיון שנתקיים ביום 31.1.01, כי בעקבות ההחלטה האמורה של בית המשפט, קיבלה הנהלת מינהל מקרקעי ישראל החלטה, לפיה כל מי שמבקש להתקשר בעסקה לפי אחת ההחלטות האמורות, יקבל מן המינהל הודעה בכתב בה יאמר כי חוקיות ההחלטות תלויה ועומדת בפני בית משפט זה, וכי בפועל כך נוהג המינהל".

35. ביום 15.8.01 הוציאו לבסוף שופטי בג"צ צו ביניים, שקבע כי אין להמשיך בביצוע עסקאות על פי ההחלטות נשוא העתירה, וזאת עד למתן פסק דין בעתירה. עוד נקבע בהחלטה כי הוראות המעבר המצוינות בדו"ח ועדת מילגרום יהוו חלק בלתי נפרד מצו הביניים.

ד. פסק הדין בעתירת הקשת

36. ביום 29.8.02 קיבלו שבעת שופטי בית משפט נכבד זה, פה אחד, את עתירת הקשת, בקובעם כי יש לבטל את החלטות מינהל מקרקעי ישראל בעניין הפיצוי לקיבוצים ולמושבים בגין שינוי ייעודן של קרקעות חקלאיות, באשר הן מעניקות הטבות מופרזות, בלתי סבירות ובלתי מוצדקות, למחזיקי הקרקע החקלאית, תוך התעלמות מעקרונות של צדק חלוקתי בדבר חלוקה הוגנת של משאבי הציבור בין כלל חלקי האוכלוסיה. בית המשפט קבע, כי כבר במועד קבלתן, 1995, לא היו אלה החלטות סבירות (ר` פסקה 35 לפסק הדין). עמדת היועץ המשפטי לממשלה במהלך הדיונים בעתירה היתה אף היא, כי אין להמשיך ולפעול על פי ההחלטות האמורות, וכי יש לקבל החלטות חדשות, המאזנות כהלכה את האינטרסים השונים בקרב אוכלוסיית המדינה.

בית המשפט פסק, אם כן, כי החלטות 717, 727 ו-737 בטלות.

ה. נימוקי פסק הדין לבטלות ההחלטות

1. טעמים כלליים לבטלות ההחלטות

37. פסק הדין קבע, כי החלטות מועצת מקרקעי ישראל שנבחנו במסגרתו, אינן סבירות, בשל העובדה שלא ניתן בהן משקל ראוי לצרכיה של כלל האוכלוסיה, אלא ניתנו בהן הטבות מרחיקות לכת למיגזר צר בלבד, ועל כן לא הוגשם בהם עיקרון הצדק החלוקתי:

" על המינהל לפעול בהגינות על פי שיקולים עניינים ובשוויון תוך מתן הזדמנות שווה לכלל הציבור… מתן קרקע לאחד מונע אותה מאחרים, ושאלת סדר העדיפויות צצה ועולה בכל חריפותה.
. . .
דברים אלה מעלים אל פני השטח את הערך של הגשמת צדק חלוקתי . . . ענינו של ערך זה בחלוקה החברתית הצודקת של משאבים, חברתיים ואחרים (שם, עמ` 64)".

38. עוד נקבע, כי ההטבות שנתנו ההחלטות הנ"ל היו מופרזות וחסרות כל בסיס של ממש, וכי השיקול של מצוקה כלכלית וכספית של תנועות ההתיישבות אינה שיקול ראוי ורלבנטי בקביעת ההחלטות הנ"ל ולפיכך היווה שיקול זר (שם, עמ` 71).

2. טעמים לבטלות ההחלטות הספציפיות

א. החלטה 717

39. למרות שבית המשפט סבר, כי הפשרת קרקע למטרת תעסוקה היא ראויה, נפסק כי ההחלטה, כפי שנתקבלה, אינה סבירה ומפלה בין המגזר החקלאי למגזר העירוני ללא הצדקה ובאופן שפוגע בשוויון ההזדמנויות ובחופש העיסוק:

"התמונה המצטיירת היא ששינוי ייעוד של קרקעות חקלאיות כדי לאפשר ליישובים חקלאיים ליצור מקורות פרנסה בתעשייה, במלאכה ובתיירות, וכל זאת ללא מכרז, אינו מצדיק את מתן ההטבות הכספיות בצורת הנחה ניכרת ביותר בדמי החכירה. אין גם הצדקה למתן קרקעות למטרה האמורה בכמות מעבר לנדרש לאותה מטרה" (עמ` 78-79).


ב. החלטה 727

40. בית המשפט מצא, כי הפיצויים המוגדלים להפשרת קרקע המריצו את החקלאים ליזום שינוי יעוד בקרקע, אף באזורים שלא היה צורך מיידי בהפשרת קרקע לבנייה. בית המשפט יצא בעיקר, נגד גובה הפיצוי, שבניגוד להחלטה מספר 1 של המועצה, התבסס על אחוזים משווי הקרקע לאחר שינוי היעוד. בית המשפט ציין כי פיצוי זה יוצר מעין זכות בקרקע, שמעולם לא ניתנה לחקלאים, הוא יוצר חוסר בהירות והוא בלתי צודק מבחינה חלוקתית-פנימית, שכן הוא מיטיב עם חקלאים ממרכז הארץ על פני חקלאים בפריפריה. כבוד השופט אור סיכם ואמר:

"אין בידינו נתונים מדויקים לגבי שיעור הפיצויים הכולל הצפוי בעקבות ההחלטה… בכל מקרה, מדובר על סכומי עתק. מדובר בפיצויים אשר שיעורם גדול בהרבה משיעור הפיצויים החקלאיים המגיעים לחוכרי הקרקע על פי תנאי חוזה החכירה. די, לדעתי, בגודל הפערים בין השניים כדי להצביע על אי הסבירות שבהחלטה 727, אפילו יינתן משקל מתאים לזכויות ההיסטוריות של החוכרים ביישובים החקלאיים". (ר` עמ` 74, ההדגשה אינה במקור)


ג. החלטה 737

41. בית המשפט הנכבד, באמצו את מסקנות ועדת מילגרום, קבע, כי החלטה זו עומדת בניגוד מוחלט למדיניות התכנונית של ישראל, היא מפלה בין המגזר החקלאי לעירוני, ועל כן פגומה מבחינת עקרונות הצדק החלוקתי, ובנוסף, היא מאפשרת בזבוז של קרקעות ללא הצדקה. בית המשפט קבע, כי די בכך כדי לקבוע כי החלטה זו אינה סבירה, על אחת כמה וכמה כאשר חלק מההחלטה מאפשר לחוכרים לפעול באפיק של החלטה 727 הבטלה (ר` עמ` 77-78).

ו. השתלשלות האירועים מאז פסיקת בג"צ

42. כפועל יוצא מבטלות ההחלטות על ידי בג"צ, נותר הצורך להכריע בעניינן של אותן עסקאות, שהוחל בביצוען אך הן טרם הושלמו בעת מתן צו הביניים. שופטי בג"צ קבעו, כי ההחלטה בדבר בטלות ההחלטות אינה יכולה לקבל תוקף מיידי:

"החלטתנו זו אינה יכולה לקבל תוקף מיידי. שלוש ההחלטות נוגעות לעיסקאות רבות. השלכותיהן הכלכליות והחברתיות הן מרחיקות לכת. גם בענייננו "אין כל אפשרות לעבור בן יום מההסדר הקיים להסדר חלופי" (פרשת רובינשטיין, בעמ` 530). משכך, יש לגבש הוראות מעבר שיקבעו אלו עסקאות לא יוכלו לצאת אל הפועל לאור בטלות ההחלטות, ואלו עיסקאות יוכלו, על אף בטלות ההחלטות, להגיע לכלל מימוש. " (שם, 84)

43. כמו כן נקבע, כי מועצת מקרקעי ישראל היא הגוף המתאים לקבוע את הוראות המעבר הכלליות, וכי עליה "לאזן כראוי בין האינטרסים של היזמים, הנושים, החקלאים, והציבור בכללותו בכל הנוגע לגיבוש הוראות מעבר ". (שם, שם) לפיכך הוטלה משימה זו על המועצה.

44. בהתאם לפסק הדין הקימה מועצת מקרקעי ישראל ועדה בראשותה של עו"ד רחל זכאי-נוימן, היועצת המשפטית של מינהל מקרקעי ישראל, לגיבוש המלצות בדבר הוראות מעבר להחלטות המועצה 717, 727, 737, אשר יסדירו כללים לגבי עסקאות בטיפול (להלן – "ועדת זכאי"). ועדת זכאי פרסמה, בחודש אוקטובר 2002, דו"ח, ובו המלצות להוראות מעבר מפורטות, שכללו בחינה של עיסקאות על יסוד שני צירים: ציר זמן וציר הסתמכות.

45. על פי הפרסומים בכלי התקשורת, הוגשו המלצות ועדת זכאי לעיונו של היועץ המשפטי, שסבר כי ההוראות הינן מקלות מדי, ומאפשרות את אישורן של עיסקאות רבות מדי על פי ההחלטות הבטלות, ולכן שינה אותן לחומרה באופן שפחות עיסקאות תוכלנה לעבור את משוכת הוראות המעבר. ככל הידוע לעותרות, נוסח ההמלצות שצורף לעתירה גובש לאחר הערות היועץ המשפטי לממשלה ואושר על ידו.

המלצות ועדת זכאי מצורפות בזה ומסומנות כנספח ע/3.

46. אלא שבישיבתה מיום 18.11.02 דחתה מועצת מקרקעי ישראל את המלצות ועדת זכאי, והחליטה על הקמת ועדה, שתשמע הערות והשגות בנושא הוראות המעבר, ותביא את המלצותיה בפני מועצת המינהל. הרכב הועדה נקבע בהמשך לכך, ובראשה נבחר לעמוד עו"ד משה נסים (להלן: "ועדת נסים" או "הועדה"). בחודש דצמבר 2002 פרסם מינהל מקרקעי ישראל פנייה לציבור, על פיה מונתה ועדה מיוחדת להכנת הוראות מעבר, וכי כל המעוניין בדבר יוכל להגיש לועדה הערות והצעות.

החלטת מועצת מקרקעי ישראל מס` 944 מיום 18.11.02 בדבר הקמת ועדת נסים מצורפת ומסומנת ע/4.

47. ועדת נסים קיימה שימוע במסגרתו שמעה עשרות משלחות של בעלי עניין בעסקאות שונות וכן את חמשת נציגי פורום הקרקעות, העותרות. בין היתר וכפי שנתבקשו, הגישו העותרות 1-2 את עמדתן לועדת נסים בשלושה מסמכים שונים:

1. מסמך כללי, המפרט את עמדת העותרות בסוגיה, לרבות מהם מכלול השיקולים הראויים בקביעת הוראות מעבר, וכן התייחסות ספציפית להוראות המעבר של ועדת זכאי, מיום 22.12.02;
2. מסמך נוסף בענין סוגיית ההסתמכות והפיצוי מיום 4.2.03;
3. הצעה להוראות מעבר מיום 23.3.03.

המסמכים שהוגשו ע"י העותרות 1-2 לועדת נסים מצורפים ומסומנים בהתאמה ע/5א, ע/5ב, ע/5ג.

48. ועדת נסים סיימה את ישיבותיה וגיבשה דו"ח ובו הצעה להוראות מעבר, אשר הוגש למועצת מקרקעי ישראל בחודש מאי 2003.

דו"ח ועדת נסים מצורף לעתירה ומסומן ע/6.

49. מהמלצות הועדה הסתייג חבר הועדה, מר אבי גפן, סגן הממונה על התקציבים באוצר. מר גפן הגיש לועדה מסמך, ובו מפורטות הסתייגויותיו מהוראות המעבר המוצעות.

מכתבו של סגן הממונה על התקציבים מיום 19.5.03 מצורף ומסומן ע/7.

50. נושא אישור המלצות ועדת נסים הועלה על סדר היום של ישיבת מועצת מקרקעי ישראל, שנקבעה ליום 9.6.03. כמו כן נקבעו לדיון באותו מועד, בלא שקדם לכך כל הליך נוסף, שתי החלטות נוספות: האחת, בדבר הפסקת החכירה בקרקע חקלאית שיעודה שונה, הקובעת פיצויים מפליגים למחזיקי קרקע חקלאית בעת שינוי יעוד, והשניה, בדבר קביעת הזכויות בחלקת המגורים בנחלות, המעניקה לכל חוכר נחלה חוזה חכירה מתחדש לדורות לגבי 2.5 דונם, שבהם יותר לבנות שלושה בתים בשטח של עד 375 מ"ר וכן לבנות 500 מ"ר נוספים לצרכי תעסוקה.

51. ביום 3.6.03 פנו העותרות באמצעות באת-כוחם במכתב אל המשיב מס` 1, המכהן כיו"ר המועצה, והתריעו על קבלת ההחלטות הצפויות, הסותרות את פסיקת בג"צ ומהוות ניסיון לעקפה. העותרות טענו, כי אין לקבל את המלצות ועדת נסים, המרוקנות מתוכנה את פסיקת בג"צ, והנעדרות כל תשתית עובדתית ראויה וכל הערכה כלכלית מחויבת המציאות בדבר משמעותן הכלכלית ועלותן למשק המדינה. העתק המכתב נשלח ליועץ המשפטי לממשלה וליועצת המשפטית של מינהל מקרקעי ישראל.

מכתב ב"כ העותרות מיום 3.6.03 מצורף ומסומן ע/8.

52. למכתב זה מעולם לא קיבלו העותרות כל תגובה, אולם על פי פרסומים בכלי התקשורת פנה היועץ המשפטי לממשלה אל המשיב מס` 1 והביע אף הוא הסתייגויות מתוכנו של דו"ח ועדת נסים. כמו כן ביקש היועץ המשפטי לדחות את הדיון במועצת מקרקעי ישראל.

כתבתם של משה ליכטמן ודליה טל, שפורסמה ב"גלובס" ביום 8.6.03 מצורפת ומסומנת ע/9.

53. המשיב מס` 1 לא נענה לבקשת היועץ המשפטי לממשלה ולא דחה את הישיבה. בישיבה זו נתקיים דיון בהצעות ההחלטה אולם לא נתקבלה החלטה. ישיבת המועצה הבאה נקבעה ליום 29.6.03.

54. ביום 22.6.03 פנו העותרות בשנית, באמצעות באת-כוחם, אל המשיב מס` 1, ואל מנהל מינהל מקרקעי ישראל, המשיב מס` 3, במכתב שהעתקיו נשלחו לגורמים נוספים. העותרות הביעו במכתב את עמדתן, לפיה כל שלוש הצעות ההחלטה עומדות להידון מבלי שהונחה לגביהן תשתית עובדתית מספקת: לגבי הוראות המעבר, נדרש מיפוי כל העיסקאות עליהן חלות הוראות המעבר, מיקומן, שלב התיכנון בו הן מצויות, והעלות למדינה של אישורן על פי הוראות המעבר, כמו גם חוות דעת של גורמי התכנון. גם לגבי הצעות ההחלטה האחרות טענו העותרות, כי לא ניתן לקבל החלטה מושכלת לגביהן ללא שתצורף אליהן הערכה כלכלית, המעריכה את עלותן לאוצר המדינה, וכן חוות דעת ביחס למשמעויותיהן התכנוניות.

מכתב ב"כ העותרות מיום 22.6.03 מצורף לעתירה ומסומן ע/10.

55. למכתב זה נתקבלה תשובתו של מנהל המשיב 3, שטען כי הנתונים הנ"ל לא עמדו בפני מועצת המינהל וכי העמדת הנתונים האמורים עשויה לפגום בהליך "הנקי" של קבלת החלטה בנושא. יצוין, כי אף מעיון בפרוטוקול דיוני ועדת נסים מיום 12.2.03 עולה, כי אין בידי המינהל נתונים ברורים. כך, למשל, העיר יו"ר הוועדה, מר נסים, לחבר הועדה מר מנחם ליבוביץ, בענין היקף העסקאות:

"מנחם, לגבי הבקשה שלך לדעת מה ההיקפים, המחלקה לאגף חקלאי ענו לי בתשובה אחת, אין לנו נתונים" (עמ` 9 לפרוטוקול).

מכתב מנהל המינהל מיום 23.6.03 מצורף ומסומן ע/11.

56. לקראת הישיבה הבאה של המועצה, בה אמור היה להימשך הדיון בשלוש הצעות החלטה, העביר היועץ המשפטי לממשלה מכתב לחברי המועצה ובו חוות דעתו ביחס לכל שלוש הצעות ההחלטה. מכתבו של היועץ המשפטי לממשלה כולל ביקורת חריפה ביותר על הצעות ההחלטה כולן, וקביעה כי לא יוכל להגן בבג"צ על ההחלטות בנושא הוראות המעבר ובנושא הזכויות בחלקת המגורים. גם לגבי ההחלטה בדבר הפיצויים בעת שינוי יעוד קבע היועץ המשפטי, כי ההחלטה כלל אינה מבוססת על בחינת עצם קיומו של צורך במתן תמריצים להשבת קרקע חקלאית, הניתנים ברוחב יד בהחלטה המוצעת, וללא בחינה שכזו אינה עומדת במבחנים, אשר הוצבו ע"י בית המשפט העליון.

מכתב היועץ המשפטי לממשלה מיום 26.6.03 מצורף ומסומן ע/12.

57. ביום 29.6.03 נתכנסה שוב מועצת מקרקעי ישראל. המועצה אישרה כאמור בישיבתה את המלצות ועדת נסים, בשינויים קלים ובניגוד גמור לעמדת היועץ המשפטי לממשלה. על פי פרסומים, אך מפאת קוצר זמן לא נדונו שתי ההחלטות הנוספות על סדר היום.

נוסח סופי של החלטת המועצה בדבר הוראות מעבר התפרסם ביום 6.6.03, אולם ביצוען של הוראות המעבר הוקפא, ולמעשה לא החל כלל, בהוראת היועץ המשפטי לממשלה.

ז. המלצות ועדת נסים

58. ביום 15.5.03 פרסמה ועדת נסים את הדו"ח בענין הוראות המעבר. בניגוד גמור לקו, שהיתוו שופטי בג"צ בעניין הקשת, המלצותיה של הוועדה מתירניות וגמישות, והפתח, שהן מותירות למימוש עיסקאות על פי החלטות פסולות ובטלות, רחב מיני ים. הועדה הרחיבה עד למקסימום את שלבי העיסקאות, המאפשרים את מימושן על פי ההחלטות הפסולות, וכך איפשרה למעשה את הכללתן של רוב העסקאות, גם אם נמצאו בשלבים ראשוניים בלבד של מגעים עם המינהל וטרם החלו להבחן במוסדות התכנון. כמו כן, לא ערכה הוועדה, כמו גם ועדת זכאי לפניה, מיפוי של העסקאות העומדות של הפרק, ולא גיבשה הערכה תיכנונית והערכה כלכלית של עלותן של הוראות המעבר. ההמלצות מאפשרות למרבית העסקאות לצאת אל הפועל על פי ההחלטות, שבוטלו אך מספר חודשים קודם לכן בהחלטת בג"צ.

59. המלצות ועדת נסים המפורטות מופיעות לעיל בנספח ע/6. על מנת שלא להאריך לא נפרטן כאן, אלא נפנה את הקורא והקוראת ישירות אל ההמלצות עצמן. להלן נציין את הנקודות המהותיות בהמלצות כפי שהן בעינינו.

60. על מנת להבין את הוראות המעבר, יש להבין את תהליך התקדמותה של עיסקה על ציר הזמן, בשני מישורים: במישור ההסכמות וההסכמים עם המינהל, ובמישור התכנון מול מוסדות התכנון. ועדת זכאי קראה למישורים אלה: ציר ההסתמכות וציר התיכנון. נכון יותר לכנות צירים אלו ציר המינהל וציר התכנון, כיוון שציר המינהל משרטט את שלבי ההסכמות עם מינהל מקרקעי ישראל, ואילו אלמנט ההסתמכות יכול להיות מוסק רק משילוב של שני הצירים גם יחד על ציר הזמן.

לצורך הבנת הדברים באופן גרפי מצ"ב תרשים, המתאר את ציר ההסתמכות: התקדמות בציר התכנון והמינהל, האחד מול השני, לאורך ציר הזמן. שלבים בציר התכנון ובציר המינהל מופיעים זה מול זה על פי מועד התקיימותם האחד ביחס לשני.

תרשים ציר ההסתמכות מצורף ומסומן ע/13.

61. ועדת מילגרום וועדת זכאי ערכו את הוראות המעבר עליהן המליצו על פי נקודות הציון, המופיעות על צירי המינהל וההסתמכות שבתרשים, שהינן נקודות ציון פורמליות ומהותיות כאחד, הניתנות לאיתור ולהוכחה בקלות, בקשר שבין החוכר או היזם לבין רשויות המינהל ורשויות התיכנון. כך, למשל, מדובר בקיומם של הסכם הרשאה לתיכנון, הסכם השבה, אישור ועדה מחוזית, הפקדת תכנית בועדה מחוזית וכיו"ב.

62. לעומת זאת הוסיפה ועדת נסים עוד כהנה וכהנה נקודות ציון, מעורפלות, לא אחידות, בלתי רשמיות, קשות להוכחה ואשר עשויות להיות שנויות במחלוקת, אשר על פיהן תוכרע חלותן של הוראות המעבר על עיסקאות. כך, למשל: החוכר או היזם הוכיחו במסמכים, כי פעלו על פי החלטה 727 בידיעת המינהל ובתיאום עימו; החוכר התקשר עם צד שלישי על יסוד החלטה 727 בהסכמת המינהל, בין בכתב ובין שלא בכתב; החוכר הוכיח, כי השקיע "השקעה כספית ניכרת" בקשר לפרוייקט ו/או נגרם לו "הפסד הכנסה ניכר" בשל כך. עמדתה הכללית של הועדה היתה, כי כאשר קידום התוכנית הוא על כתפי החוכר, עליו להראות, "כי לא זנח את נושא התכנון וכי נקט בהליכים סבירים לקידומו", וכי אין לדרוש מעבר לכך השלמת שלבי תיכנון מסוימים (עמ` 7 לדו"ח ועדת נסים).

63. התאריך הקובע, אותו קבעה ועדת נסים, הינו 15.8.01, מועד מתן צו הביניים, וזאת למרות שמינהל מקרקעי ישראל הודיע לבית המשפט העליון עוד ביום 31.1.03, כי הוא מזהיר מזה זמן את המתקשרים עמו על פי החלטות אלו, כי חוקיות ההחלטות תלויה ועומדת בדיון משפטי.

64. הועדה קבעה הוראות מעבר לגבי כל אחת מן ההחלטות הבטלות, המפרטות את שלבי העיסקאות, אשר יזכו להימשך בתנאי ההחלטות הבטלות (ר` עמודים 11-15 לדו"ח הועדה).

65. לגבי כל אחת מן ההחלטות, על כל אחד מן הצירים, בחרה ועדת נסים לאפשר מימוש עיסקאות החל מן השלב הראשוני ביותר בהתקדמות על גבי ציר זה, או אפילו ללא כל קשר להתקדמות על גבי אחד הצירים. כך, למשל, בהתייחס להחלטה 727, מאפשרות המלצות הוועדה מימוש עיסקה אם קיימת החלטת המינהל לתכנן את הקרקע בלבד (אפילו טרם חתימת הסכם הרשאה לתכנון) וכן אם נגרם אבדן הכנסה ניכר לחוכר בשל הפרוייקט, או בחלופה אחרת, אפילו אם לא קיימת החלטת מינהל לתכנון או הסכם הרשאה, אם החוכר התקשר עם צד שלישי על יסוד החלטה 727 בהסכמת המינהל בין בכתב ובין שלא בכתב. אלו הן דוגמאות מעטות בלבד, וקיימות עוד רבות כאלה בהמלצות הועדה.

להלן מספר עקרונות שנקבעו בהוראות המעבר:

א. ועדת נסים יצרה ציר עצמאי נוסף לבחינת ההסתמכות: ציר ההשקעה הכספית כאחד המבחנים הקובעים את חלותן של הוראות המעבר, וזאת במנותק מהשלב אליו הגיעה העסקה. הועדה עשתה שימוש נרחב במונח "השקעה כספית ניכרת", ובמקום מסוים אף "אבדן הכנסה ניכר" שנגרם לחוכר "בשל" הפרוייקט (ר` עמ` 11). הוועדה קבעה, כי "השקעה כספית ניכרת" תוגדר ביחס להיקף העסקה, גודלה ומורכבותה, ולא קבעה מהי השעה כספית ניכרת או אפילו קריטריונים להגדרתה. במבחן ההשקעה הכספית הניכרת נעשה שימוש על מנת להעביר בשער הוראות המעבר עיסקאות, המצויות בשלבים ראשוניים ביותר של תהליכי התכנון והסכמים עם המינהל.

ב. הוועדה קבעה, כי אין לייחס כל משמעות לתוספת "או החלטה אחרת שתבוא במקומה". החל משנת 1998 הוסיף המינהל בהסכמי ההתקשרות עם החוכרים, כי על העיסקה יחולו "תנאי החלטה 727 או החלטה אחרת שתבוא במקומה". הוועדה קבעה, כי תוספת זו אינה פוגמת בטענות ההסתמכות, שכן במועד הוספת התוספת לא היתה צפויה פסילה מוחלטת של ההחלטות, ומשום שהתוספת הוספה בעיקר על מנת לקדם שינוי בשיעור הפיצויים והיקפם או בדמי החכירה המהוונים (עמ` 6-7 לדו"ח הוועדה). לכן קבעה הוועדה, שגם על עיסקאות, שנחתמו על פי נוסח זה, יוחלו תנאי החלטה 727, למרות הסתייגות המינהל המפורשת.

ג. הוועדה קבעה תחולה נרחבת של ההחלטות על הסדר הקיבוצים, והחילה את הוראות המעבר אף על קיבוצים, שלא נכללו בהסדר בתאריך הקובע – 15.8.01. הוועדה קבעה, כי הוראת הסדר הקיבוצים, בה התחייבה הממשלה כי שיעור הפיצויים לא ישתנה אף אם החלטה 727 תשונה או תבוטל, מחייבת להמשיך ולהחיל את החלטה 727 על עסקאות בקרקעות קיבוצים, אשר כלולים בהסדר. הוועדה קבעה, כי אף לגבי קיבוצים שטרם נכנסו להסדר במועד הקובע, 15.8.01, תמשיך ותחול החלטה 727, ובלבד שיצטרפו להסדר בתוך 6 חודשים מיום קבלת הוראות המעבר (עמ` 9 לדו"ח הוועדה). בנוסף, חרף העובדה שהתחייבות הממשלה נוגעת להחלטה 727 בלבד, סברה הוועדה, כי החלטות 717 ו-737 יחולו אף הן על הנכסים המפורטים במסגרת ההסדר, הן בקיבוצים שכבר בהסדר והן על קיבוצים שיצטרפו להסדר בתוך 6 חודשים מיום קבלת הוראות המעבר, ובלבד שהוגשה לגביהן תוכנית לוועדה מקומית או מחוזית לפני התאריך הקובע (עמ` 10 לדו"ח הוועדה).

ד. הוועדה קבעה אף תחולה נרחבת על הסדרים במושבים לפי "חוק גל". הוועדה קבעה, כי עסקאות, שניתן בהן פסק משקם לפני התאריך הקובע, נתקיים בהן אינטרס הסתמכות, ולכן יש להמשיך ולהחיל עליהן את ההחלטות הבטלות, ובלבד שהוגשה לגביהן תכנית לוועדה המקומית או המחוזית לפני מתן צו הביניים (עמ` 10 לדו"ח הוועדה).

ה. הוועדה קבעה, כי "אין זה מסמכותה או מתפקידה להמליץ על מתן פיצויים כתחליף למימוש העסקה" (עמ` 5 לדוח הוועדה). על כן, הוראות המעבר קובעות אלו עסקאות ימשיכו על פי ההחלטות שבוטלו ואלו עסקאות לא, מבלי לכלול אפשרות לפיצוי לגבי עיסקאות, שלא יצאו אל הפועל על פי ההחלטות הבטלות.

לסיכום, בכל אחד מן הפרמטרים הללו, וכן בפרמטרים נוספים, בחרה הוועדה במבחן המקל ביותר עם המחזיקים והיזמים.

ח. הסתייגויות מהמלצות ועדת נסים

66. בטרם התכנסה ישיבת מועצת מקרקעי ישראל ביום 29.6.03, הועברו המלצות ועדת נסים לעיונם של גורמים נוספים במשרדי הממשלה. התגובות באשר להמלצות הועדה היו חריפות ביותר, והסתיייגו באופן גורף מההמלצות.

67. כאמור לעיל נציג משרד האוצר בוועדת נסים, מר אבי גפן, סגן הממונה על התקציבים, הסתייג מההמלצות הרחבות כבר בעת נתינתן בקובעו, במכתב הסתייגות מיום 19.5.03, נספח ע/7, לעיל:

"אני סבור שהוראות המעבר מאפשרות להמשיך להחיל את ההחלטות שבוטלו בפסק הדין על מרבית התכניות לשינוי יעוד קרקע חקלאית, אפילו במקרים שקיימת התקדמות מעטה בתהליכי המימוש נכון לתאריך הקובע…. אני סבור כי ההמלצות בדבר מתן האפשרות להחיל את החלטות המועצה גם על עסקאות שרק הוגשו לועדת התכנון, קרי פרויקטים הנמצאים בשלבים ראשונים מאוד, אינה עולה בקנה אחד עם עקרונות הבג"צ שצויינו לעיל ויתר מכך, גורמת לך שהוראות המעבר הינן מרחיבות מדי".

68. היועץ המשפטי לממשלה, אשר אישר בעבר את עיקרי המלצות ועדת זכאי תוך הכנסת מספר שינויים בהן, פסל במכתבו לחברי מועצת מקרקעי ישראל מיום 26.6.03 (נספח ע/12 לעיל) את המלצות ועדת נסים מכל וכל בקובעו:

" הוראות המעבר.. פותחות מניפה רחבה ביותר של מקרים עליהם יחולו ההחלטות הבטלות, אך לדעתנו נעשה הדבר, וזהו הקושי המרכזי בענייננו, מבלי שניתן לזהות בחלק גדול מן המקרים, אינטרס הסתמכות לגיטימי… חולקים אנו בכל הכבוד, על דעת הועדה כי ההמלצות תואמות למתווה שקבע בית המשפט לענין הוראות המעבר, ולדעתנו, בכל הכבוד שאנו רוחשים לועדה ולעומד בראשה- משמעותן היא החייאה מעבר לסביר ולנדרש של ההחלטות שביטל בית המשפט… חוששני כי ככל שהדבר יקשה עלינו נוכח מאמצי הועדה, לא ניתן יהיה להגן עליה בפני בית המשפט הגבוה לצדק. זאת נוכח הטעמים שנמנו לעיל לרבות ובמיוחד ההרחבה היתרה של יריעת ההסתמכות".

69. הלשכה המשפטית במשרד האוצר אף היא נתבקשה לבחון את המלצות ועדת נסים, ואף היא הסתייגה מהן נחרצות בחוות דעתו של עו"ד אלדר דוכן:

"בהקשר זה, ראוי להזכיר כי פסק הדין קבע כי הפיצויים שנקבעו לפי ההחלטות הנ"ל הם "מוגזמים ביותר", וכי החלטות אלה הן בלתי סבירות בעליל, בלתי חוקיות ועל כן הן בטלות.
. . .
על-כן, מובן כי יש לקבוע הוראות מעבר אשר יאפשרו מעבר עסקאות אשר אכן קיים לגביהן אינטרס הסתמכות ממשי, כך שעסקאות אלה בלבד יוכלו להמשיך ליהנות מפיצוי מוגזם ביותר ובלתי סביר בעליל, באופן שאינו מתיישב עם הערך כבד המשקל של חלוקת משאבי הציבור באופן הוגן, צודק וסביר.
. . .
לעומת זאת, המלצות ועדת נסים מרחיבות את החלת ההחלטות שבוטלו גם לגבי עסקאות שלא מתקיים בהן אינטרס הסתמכות ראוי להכרה כלל ועיקר.
. . .
לפיכך, אנו סבורים כי המלצות ועדת נסים בלתי סבירות, בהיותן מחילות שיעורי הטבה "מוגזמים ביותר" ו"בלתי סבירים בעליל", כלשון בג"צ, גם על עסקאות שלא מתקיים אינטרס הסתמכות ראוי להכרה, תוך התעלמות מהערך כבד המשקל של חלוקת משאבי הציבור באופן צודק, הוגן וסביר."

חווה"ד של הלשכה המשפטית במשרד האוצר מיום 26.6.03, מצורפת ומסומנת ע/14.

הסתייגויות הגורמים שצוינו לעיל מנומקות, מפורטות, מדויקות ונכונות, והן מפורטות במסמכים שצורפו, והעותרות מצטרפות לביקורת החריפה, הגלומה בהסתייגויות אלו ובטעמיהן.

ט. החלטת מועצת מקרקעי ישראל מיום 29.6.03

70. ביום 29.6.03 קיימה מועצת מקרקעי ישראל דיון בהמלצות ועדת נסים. המועצה החליטה לאמץ את המלצות הועדה תוך הכנסת מספר שינוים קלים (ר` נספח ע/1):

בכל הנוגע להוראות המעבר, המוצעות להחלטה 717, 727, החליטה המועצה שלא להכיר בשלבים הבאים כבסיס מספיק לתחולת ההחלטה:
חתימת המינהל על תכנית לשינוי יעוד; ויתור החוכר או התחייבותו להחזיר קרקע; והגשת תכנית לוועדה מחוזית עד ליום 15.8.01.

תחת אלו, הוסיפה המועצה דרישות אחרות כתנאי לתחולת ההחלטה:
אישור המינהל לפעולה על פי ההחלטות; הסכמת המינהל בכתובים להתקשרות עם יזמים; וקיום דיון בתכנית שהוגשה לוועדה מחוזית, בוועדה מחוזית או בוועדות המשנה שלה, עד ליום 15.8.01.

71. לגבי הוראות המעבר להחלטה 737 (הרחבת ישובים) החליטה המועצה לדרוש, כי נתקיים דיון בתכנית שהוגשה לוועדה מחוזית, בוועדה או באחת מוועדות המשנה שלה עד ליום הקובע. כמו כן קיצרה המועצה את לוח הזמנים, שהומלץ למימוש עיסקאות, כך שבישובים בקו העימות תאושרנה עיסקאות שתמומשנה עד 30.6.06, ובשאר הישובים עד 31.12.04.

המועצה לא הצביעה בעניין המלצות ועדת נסים להקים ועדת ערר בראשות שופט בדימוס לדיון במקרים חריגים.

72. החלטת המ