להעביר יתרות כספים שיועדו למגזר הערבי לאותן מטרות בשנה הבאה

בג"ץ 10886/02
בבית המשפט העליון
בשבתו כבית משפט גבוה לצדק

העותרים:

1. מרכז מוסאוא לזכויות האזרחים הערבים בישראל
2. הועד הארצי לראשי הרשויות המקומיות הערביות בישראל
3. האגודה לזכויות האזרח בישראל

ע"י ב"כ עוה"ד עאוני בנא ו/או דן יקיר ו/או רחל בנזימן ו/או הדס תגרי ו/או אבנר פינצ`וק ו/או מיכל פינצ`וק ו/או נטע עמר ו/או מנאל חזאן ו/או לילה מרגלית ו/או באנה שגרי-בדארנה ו/או שרון אברהם-ויס ו/או נעה שטיין
מהאגודה לזכויות האזרח בישראל
שד` הנדיב 9, חיפה 34611
טל`: 8348876 – 04; פקס`: 8348878 – 04

נ ג ד

המשיבים:

1. שר האוצר
רח` קפלן 1, קריית הממשלה, ירושלים

2. שר הבינוי והשיכון
ת"ד 18110, קרית הממשלה, ירושלים

3. שר התעשייה והמסחר
רח` אגרון 30, ירושלים

4. שר העבודה והרווחה
רח` קפלן 2, ירושלים

עתירה למתן צו על תנאי, צו ביניים ובקשה לדיון דחוף

מוגשת בזאת עתירה למתן צו על תנאי, המופנה למשיב 1, והמורה לו לבוא וליתן טעם מדוע לא יעשה שימוש בסמכותו לפי סעיף 13 לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985, ויודיע לועדת הכספים של הכנסת על התרת השימוש בשנת הכספים 2003 בסכומים עודפים בסעיפי התקציב 38130353, 23071151, 23071305, 70670220, 70670250, אשר נועדו לפיתוח יישובי המגזר הערבי בהתאם להחלטת ממשלת ישראל מיום 22.10.2000, וזאת לאותן מטרות שלשמן יועדו בשנת הכספים 2002; ומדוע לא יבקש מועדת הכספים של הכנסת לפי סעיף 15 לחוק יסודות התקציב להרשות את הגשת ההודעה כאמור במועד המאוחר לזה הקבוע באותו הסעיף.

בקשה לצו ביניים

עניינה של העתירה הוא ביישומה של החלטת הממשלה מספר 2467, שאישרה תוכנית רב שנתית לפיתוח המגזר הערבי. התוכנית גובשה על רקע המצוקה הכלכלית-חברתית הקשה, שממנה סובלות הרשויות המקומיות הערביות והאוכלוסייה הערבית בכלל במדינת ישראל. העתירה עוסקת ביישום החלטת הממשלה ביחס ליתרות הכספים בסעיפי התקציב 38130353, 23071151, 23071305, 70670220, 70670250, אשר נועדו ליישום התוכנית בשנת הכספים 2002, אך לא נוצלו במלואם למטרה זו. העתירה מבקשת להבטיח, כי יתרות אלה יישמרו וישמשו לאותן מטרות שלשמן נועדו, בהתאם להחלטת הממשלה. לפיכך, מתבקש בית המשפט הנכבד להוציא מלפניו צו ביניים המופנה אל המשיבים והמורה להם להימנע מלבצע פעולות כלשהן הנוגעות ליתרות הכספים בסעיפים הללו, לרבות העברתן לתוכניות ו/או למטרות אחרות או מחיקתן, וזאת עד להכרעה בעתירה זו. אם לא יינתן צו ביניים כמבוקש, קיים חשש רציני, כי יתרות התקציב נשוא עתירה זו יועברו בימים שנותרו עד לסיום שנת הכספים 2002 לתוכניות ולמטרות אחרות, והעתירה תסוכל. לא יהא למותר לציין, כי בימים האחרונים, ובמסגרת טיפולה בבקשות שונות להעברות של עודפי תקציב, אישרה ועדת הכספים של הכנסת העברות תקציביות בהיקפים נרחבים ולמטרות שונות.

בקשה לדיון דחוף

בית המשפט הנכבד מתבקש לקבוע מועד דיון דחוף בעתירה מן הטעם, שהיא מתייחסת לסעיפי תקציב של שנת הכספים 2002, אשר מסתיימת ביום 31.12.02. לפי סעיף 15 לחוק יסודות התקציב הודעה כמבוקש בפתח עתירה זו אמורה להיות מוגשת לועדת הכספים של הכנסת לא יאוחר מחודש ימים לפני תום שנת הכספים, אך רשאית הועדה, במקרים מיוחדים, להרשות את הגשתה במועד מאוחר יותר. עמדת העותרים היא, כי סעיף 15 הנ"ל מעניק לועדת הכספים סמכות להרשות את הגשתה של הודעה כאמור לא רק במהלך החודש האחרון של שנת הכספים הרלוונטית, אלא גם במהלך שנת הכספים שלאחריה, כפי שמפורט בסעיפים 64-69 לעתירה. אלא אם תבוא הודעה מטעם המשיבים, לפיה הם מסכימים לעמדה זו של העותרים, מתחייב דיון דחוף בעתירה, עוד לפני תום שנת הכספים הנוכחית, וזאת כדי להבטיח, שתהא משמעות לסעד המבוקש בה.

מן הראוי לציין עוד, כי הצורך בהשגת מלוא המידע הרלוונטי לעתירה זו, אל צד רצונם וחובתם של העותרים להניח בפני בית המשפט הנכבד נתונים נכונים, מלאים ועדכניים אודות ההיקף התקציבי של סעיפי התקציב נשוא העתירה, לא איפשרו את הגשת העתירה במועד מוקדם יותר. בהקשר זה יצויין, כי לנוכח השינויים, שחלו במהלך השנה הזו בהיקפם התקציבי של הסעיפים נשוא העתירה, ובשל חוסר שיתוף פעולה מהיר ומספק מצד המשיבים, נאלצו העותרים ללקט בעצמם ממשרדי הממשלה וממקורות אחרים את הנתונים החיונויים לעתירה זו.

ואלה נימוקי העתירה

מבוא

עניינה של עתירה זו הוא ביישומה הלכה למעשה של התכנית הרב שנתית לפיתוח המגזר הערבי (להלן – התוכנית), שאושרה על ידי ממשלת ישראל בישיבתה מיום 22.10.02 (החלטת ממשלה מספר 2467). התוכנית מבטאת את מחויבותה של מדינת ישראל לפעול לצמצום הפערים התהומיים, הקיימים בין היישובים הערביים ליהודיים מבחינת ההשקעה בתשתיות ובפיתוח כלכלי-חברתי. התוכנית נועדה לשפר את תנאי מחייתם של האזרחים הערבים בישראל, ולתקן, ולו במעט, את העוול הנגרם להם כתוצאה מהפלייתם ההיסטורית לרעה בחלוקת משאבים וכספים מתקציב המדינה. לפי התוכנית, ממשלת ישראל הייתה אמורה להשקיע בשנים 2001-2004 תקציב של כ- 4 מיליארד ש"ח לפיתוח יישובי המגזר הערבי. יישום מלא של התוכנית מהווה צעד חשוב בכיוון שוויון זכויות מלא לאזרחי מדינת ישראל הערבים.

בשנת הכספים 2002 קיבלה החלטת הממשלה ביטוי בסעיפי תקציב מיוחדים, שהתווספו לתקציב הרגיל של משרדי הממשלה השונים, וזאת לצורך ביצועה. הנתונים שבידי העותרים, שחלקם הוכנו על ידי המשיבים ו/או עבורם, מצביעים על כך, שחלק מהתקציבים שהוקצו לצורך ביצוע התוכנית בשנת הכספים הנוכחית לא נוצלו, וכי נותרו בסעיפי תקציב רבים עודפי תקציב, שלא נעשה בהם כל שימוש. בנסיבות העניין, הצורך בהבטחת יישום מלא של החלטת הממשלה, והערך הרב הטמון בקידום שוויונם של האזרחים הערבים בישראל מחייבים, כי יתרות תקציב אלה לא ירדו לטמיון בסוף שנת הכספים הנוכחית, אלא יועברו לשנת הכספים הבאה, כדי שייעשה בהם שימוש לאותה מטרה לשמה נועדו. אי העברת יתרות התקציב כאמור עשויה לסכל את מטרות התוכנית ולרוקנן מתוכן, וזאת בניגוד מוחלט למחויבותה הבסיסית של מדינת ישראל לפעול למתן תנאים שווים והוגנים לאזרחי מדינת ישראל הערבים.

העותרים

העותר מספר 1 הינו עמותה, הפועלת למען קידום זכויות האזרחים הערבים בישראל. בין היתר, מבצע העותר 1 מעקב ובקרה אחר הקצאת משאבים וכספים מתקציב המדינה לרשויות המקומיות הערביות.

העותר מספר 2 הינו עמותה, העוסקת בפיתוח מוניציפאלי ומתן שירותים לאזרחי המדינה הערבים. העותר 2 מייצג את ראשי הרשויות המקומיות הערביות בפני רשויות המדינה, לקידום הנושאים המקצועיים שבטיפולם, הנוגעים לכלל האוכלוסייה הערבית בישראל.

העותרת 3 הינה עמותה, הפועלת לקידום זכויות האדם בישראל, לרבות קידום זכויותיה של האוכלוסייה הערבית בישראל.

הרקע העובדתי

החלטת הממשלה מספר 2467

1. ביום 22.10.00 אישרה ממשלת ישראל את התוכנית הרב שנתית לפיתוח יישובי המגזר הערבי בישראל. התוכנית גובשה במהלך השנים 1999-2000, וזאת בהתאם להחלטת ועדת השרים לענייני ערבים מחודש ספטמבר 1999 ובהתאם להסכם מיום 26.6.1999 בין השר (דאז) מתן וילנאי, לבין יו"ר העותר 2. התכנית הוכנה על ידי צוות מקצועי שכלל נציגים ממשרדי הממשלה השונים, אנשי מקצוע, נציגים של עמותות וגופי מחקר ונציגים מהמגזר הערבי וביניהם העותר 2 ומרבית ראשי הרשויות המקומיות הערביות.

רצ"ב החלטת הממשלה מיום 22.10.00, ואשר מסומנת ע/1.

2. התכנית גובשה ואושרה במטרה ברורה להביא לצמצום בפערים הקיימים בין יישובי המגזר הערבי בישראל לבין היישובים היהודיים מבחינת ההשקעה בתשתיות ובפיתוח. וכך נכתב בסעיף 2 לחלק הכללי של החלטת הממשלה, שכאמור אישרה את התוכנית:

"הממשלה תפעל לפיתוח ולקידום חברתי-כלכלי של יישובי המגזר הערבי ולצמצום הפערים בינם לבין הישובים והמגזר היהודי, בהתאם לתכנית… שגובשה על ידי משרד ראש הממשלה וועדת השרים לענייני המגזר הערבי בשיתוף עם מנכ"לי משרדי הממשלה ונציגי הרשויות הערביות".

3. התוכנית מתמקדת בשלושה אפיקי השקעה עיקריים:

א. פיתוח תשתיות פיזיות: קידום והשלמה של תוכניות אב ומתאר, פיתוח שכונות חדשות בבנייה רוויה וסחירה, פיתוח התשתיות הפנים יישוביות, בניית מוסדות ציבור, פיתוח תשתיות הכבישים והסדרת הטיפול בשפכים.

ב. פיתוח כלכלי: הקמת פארקי תעשייה אזוריים, פיתוח התשתיות, פיתוח אזורי תעסוקה יישוביים למלאכה ולמסחר, פיתוח החקלאות ופיתוח פרוייקטים תיירותיים.

ג. פיתוח ההון האנושי: תוספת והשלמת תקנים, תקציב לתוכנית החומש לחינוך במגזר הערבי, בניית כיתות, קידום החינוך הטכנולוגי, הכשרה מקצועית, קידום מעמד האישה וקידום החינוך והתרבות.

4. בנוסף, נועדה התוכנית להניח תשתית להמשך השקעות ביישובים הערביים ובאוכלוסייתם, וכן להאיץ מגמות של שינוי, אשר יחשפו את יישובי המגזר הערבי להטבות כלכליות ממשלתיות, שמהן נהנים בעיקר היישובים היהודיים, כגון סיוע במשכנתאות לזוגות צעירים, עידוד השקעות הון ועוד.

5. לפי החלטת הממשלה, ההיקף התקציבי הכולל של התכנית הוא כ- 4.03 מיליארד ש"ח, שאמורים להיות מושקעים בפיתוח היישובים הערביים בין השנים 2001-2004. סכום זה כולל בתוכו תוספת תקציבים של כ- 2 מיליארד ש"ח מעבר לתקציבי הפיתוח הקיימים במשרדי הממשלה. תוספת זו מורכבת מהסטות פנימיות בתקציבי המשרדים בסכום של מיליארד ש"ח, ותוספת תקציב למשרדים ממשרד האוצר בסכום של מיליארד ש"ח.

בנספח 1 להחלטת הממשלה מפורטים כל התקציבים, שמשרדי הממשלה השונים אמורים להקצות ליישום התכנית בכל אחת מהשנים 2001-2004.

6. עוד נקבע בהחלטת הממשלה, כי צוות בין-משרדי, בראשות משרד ראש הממשלה ובהשתתפות משרד האוצר ונציגי משרדים לפי הצורך, יבצע מעקב ובקרה על אופן יישום התוכנית על-ידי משרדי הממשלה, ובשיתוף נציגים מהמגזר הערבי, יבצע הערכת מצב שנתית ביחס לביצוע התוכנית.

7. יצוין, כי ביצוע התוכנית בשנת הכספים 2001 היה חלקי למדי, ולא כפי שהוחלט על ידי הממשלה. לפיכך, החליטה הממשלה ביום 16.9.01, כי החלק של התוכנית, שלא בוצע באותה שנה, יבוצע במהלך שנת התקציב 2005. בנוסף הוחלט, כי בשנת 2002 יוסיף משרד האוצר לתקציבי משרדי הממשלה השונים סכום של 295 מיליון ש"ח להבטחת יישום התוכנית.

רצ"ב החלטת הממשלה מיום 16.9.01, ואשר מסומנת נספח ע/2.

8. בתקציב המדינה לשנת הכספים 2002 תורגמה תוכנית פיתוח המגזר הערבי לסעיפי תקציב מיוחדים (להלן – הסעיפים המיוחדים), שסומנו כסעיפים המיועדים ליישום התוכנית בהתאם להחלטות הממשלה הנ"ל. עתירה זו מתייחסת לתקציבים, שהוקצו בשנה זו במספר סעיפי תקציב מיוחדים בשלושה משרדים ממשלתיים – משרד התעשייה והמסחר, משרד הבינוי והשיכון ומשרד העבודה והרווחה, כפי שיפורט בהמשך.

יישום התוכנית בשנת הכספים 2002

9. לפי החלטת הממשלה מיום 22.10.02, משרדי הממשלה היו אמורים להקצות בשנת 2002 סכום כולל של כ- 1.019 מיליארד ש"ח לביצוע התוכנית. בפועל הוקצה סכום קטן יותר, אשר לפי החישובים של העותרת 1 עומד על סך של 942.61 מיליון ש"ח¹.

10. בדיון שהתקיים בועדת הכספים של הכנסת ביום 26.11.02, הציגו נציגי משרד ראש הממשלה דו"ח שהוכן במשרד בנוגע ליישום התוכנית על ידי משרדי הממשלה השונים בשנת 2002. מהדו"ח עולה, כי חלק ממשרדי הממשלה לא ניצלו את מלוא התקציב שהוקצה להם בשנה זו לצורך ביצוע התוכנית. הדו"ח מצביע על כך, כי פרויקטים חשובים מאוד, שעליהם החליטה הממשלה, מבוצעים באופן חלקי בלבד וחלקם אף לא מבוצעים כלל, וזאת בניגוד מוחלט לתוכנית ולהחלטת הממשלה. בהתאם לכך, מצביע הדו"ח על עודפי תקציב בסעיפי תקציב מסוימים, שבשל אי ביצוע הפרויקטים כאמור, לא נוצלו למטרה שלשמה נועדו. בין השאר מתייחם הדו"ח לפרויקטים ולתקציבים שבאחריות משרדי השיכון, הרווחה והתעשייה, הרלוונטיים לעתירה זו.

רצ"ב העתק הדו"ח, אשר מסומן ע/3.

משרד התעשייה והמסחר

11. בהתאם להחלטת הממשלה, משרד התעשייה והמסחר אמור היה להקצות סכום של 120 מיליון ש"ח בשנים 2001-2004 לאיתור שטחים מתאימים ולפיתוח התשתיות ב- 6 אזורי תעשייה באזורים צפופי אוכלוסייה ערבית.

12. סעיף התקציב הרלוונטי להחלטת הממשלה ולעתירה דנן הוא סעיף 76010928 – "הכשרת שטחים באיזורי תעשייה – מגזר מיעוטים". פרטי תקציב משרד התעשייה והמסחר לשנת 2002 מלמדים, כי התקציב שהוקצה לביצוע הסעיף עמד, נכון לחודש פברואר 2002 (מועד אישור התקציב בכנסת), על סכום של 30 מיליון ש"ח.

מצ"ב פרטי הסעיף הרלוונטי בתקציב משרד התעשייה והמסחר לשנת 2002, מסומן ע/4.

13. מסמך, שנערך על ידי אגף התקציבים במשרד האוצר, אשר הועבר ביום 22.7.02 לידי מר אמין פארס, רכז היחידה הכלכלית-חברתית בעותר 1 (להלן: המסמך), עולה, כי חלו שינויים בהיקף התקציבי של הסעיף הנ"ל. לפי מסמך זה, התקציב המעודכן בסעיף 76010928 עומד על סך 33,300,000 ש"ח.

רצ"ב העתק המסמך, ואשר מסומן נספח ע/5.

14. בדו"ח משרד ראש הממשלה מיום 26.11.02, נספח ע/3, הוצגו נתונים אודות ניצול תקציבי משרד התעשייה והמסחר בסעיף התקציבי הנ"ל. הנתונים שהוצגו מלמדים, כי מתוך הסכום של 33,300,000 ש"ח, שכאמור הוקצו בשנת 2002 באותו סעיף, נוצל סכום של 10.7 מיליון שקלים בלבד² (עמוד 14 לדו"ח ע/3). בדו"ח לא ניתן כל הסבר לביצוע החלקי של התקציב.

15. יוצא אפוא, כי בסעיף תקציבי מס` 76010928 נותרה יתרת תקציב בסך 22,600,000 ש"ח, שלא נוצלה בשנת הכספים 2002.

משרד העבודה והרווחה

16. בהתאם להחלטת הממשלה, משרד העבודה והרווחה היה אמור להקצות בשנים 2001-2004 סכום של 268 מיליון ש"ח לקיום קורסי הנדסאים והכשרה מקצועית במגזר הערבי; 67 מיליון ש"ח בכל אחת מהשנים האמורות.

17. סעיפי התקציב הרלוונטיים להחלטת הממשלה ולעתירה דנן הם סעיף 23071305 – "הכשרת הנדסאים וטכנאים במגזר הערבי" (להלן – הסעיף הראשון), וסעיף 23071151, שכותרתו: "רזרבה-תוכנית חומש למגזר הערבי" (להלן – הסעיף השני).

18. בפועל, התקציב שהוקצה בשנת 2002 בשני הסעיפים הללו הינו פחות מהסכום שהובטח בתוכנית, שכאמור עומד על 67 מיליון ש"ח. פרטי תקציב משרד העבודה והרווחה לשנת 2002 מלמדים, כי נכון לחודש פברואר 2002 עמד התקציב שהוקצה לביצוע הסעיף הראשון על 48 מיליון ש"ח, ואילו התקציב שהוקצה לביצוע הסעיף השני עמד, נכון לאותה עת, על 9,004,000 ש"ח³.

19. בדו"ח משרד ראש הממשלה מיום 26.11.02 (נספח ע/3) הוצגו נתונים אודות ניצול תקציבי משרד העבודה והרווחה בשני הסעיפים הללו. הנתונים שהוצגו מלמדים, כי בשנת הכספים 2002 ניצל משרד העבודה והרווחה סכום מוערך של 23,100,000 ש"ח מתוך התקציב של 57,004,000 ש"ח, שהוקצה כאמור בשני הסעיפים הנ"ל (עמוד 6 לדו"ח ע/3). לא יהא למותר לציין, כי בדו"ח לא ניתן כל הסבר לביצוע החלקי של התקציב.

20. יוצא אפוא, כי בשני הסעיפים התקציביים שמספרם 23071305 ו- 23071151 נותרה יתרת תקציב בסך 33,904,000 ש"ח, שלא נוצלה בשנת הכספים 2002.

משרד הבינוי והשיכון

21. בהתאם להחלטת הממשלה, משרד הבינוי והשיכון היה אמור להקצות בין השנים 2001-2004 סך של 120 מיליון ש"ח לפיתוח שכונות חדשות ביישובי המגזר הערבי, שייבנו על קרקעות המדינה בבנייה ציבורית רוויה. בנוסף, המשרד אמור להקצות באותה תקופה סך של 40 מיליון ש"ח לפיתוח שכונות חדשות על קרקעות פרטיות, המצויות בתחומי יישובי המגזר הערבי. התקציב הכולל, המיועד לפיתוח שכונות חדשות בשנת 2002 אמור היה לעמוד על סך 40 מיליון ש"ח.

22. הסעיפים התקציביים של משרד הבינוי והשיכון, הרלוונטיים להחלטת הממשלה ולעתירה זו, הם סעיף 70670220 – "תשתיות לבנייה בשכונות חדשות בבניה רוויה, בקרקעות המדינה במגזר הערבי – עפ"י החלטת הממשלה מס` 2467" (להלן – הסעיף הראשון), וסעיף 70670250, שכותרתו: "תשתיות לבנייה בשכונות חדשות בקרקעות פרטיות במגזר הערבי עפ"י החלטת הממשלה מס` 2467" (להלן – הסעיף השני).

23. מהדו"ח ע/5, שהוכן, כאמור, על ידי אגף התקציבים במשרד האוצר, עולה, כי ההיקף התקציבי העדכני של שני הסעיפים הנ"ל עומד על סך 30,270,000 ש"ח בסעיף הראשון וסך 10,090,000 ש"ח בסעיף השני⁴.

24. בדו"ח משרד ראש הממשלה מיום 26.11.02 (נספח ע/3) הוצגו נתונים אודות ניצול התקציב, שהוקצה בשני הסעיפים הנ"ל. מהנתונים עולה בבירור, כי מלבד סכום זעום של 2.5 מיליון ש"ח לא נעשה בשנת 2002 שימשו בתקציב פיתוח שכונות חדשות במגזר הערבי. בדו"ח שהוצא על-ידי אגף פרוגרומות במשרד השיכון ביום 11.8.02, צוין במפורש, כי בשנת 2002, בדומה לשנת 2001, לא בוצע שום פרויקט לפיתוח שכונות חדשות במגזר הערבי. לפי הדו"ח, הסעיף הרשאון (פיתוח שכונות חדשות על קרקעות המדינה) לא בוצע בשל אי קבלת הרשאות לתכנון ולפיתוח ממינהל מקרקעי ישראל. ואילו לגבי הסעיף השני (פיתוח שכונות חדשות על קרקע פרטית) הסיבה לאי ביצוע נעוצה בכך, שלא נקבעו כללים לביצועו. בבהקשר זה יצוין, כי במסגרת דברים שנשאה בכנס שאורגן על ידי העותר 1 ביום 5.11.02, אישרה גב` צביה אפרתי, מנהלת אגף פרוגרמות במשרד הבינוי והשיכון, כי אכן בשנת 2002 לא בוצע שום פרויקט לפיתוח שכונות חדשות במגזר הערבי.

רצ"ב העתק העמוד הרלוונטי מהדו"ח, ואשר מסומן נספח ע/6.

25. בדו"ח משרד ראש הממשלה צוין, כי הסעיף התקציבי השני, המיועד לפיתוח שכונות חדשות על קרקע פרטית במגזר הערבי, איננו מופעל, וזאת בשל כך, "שכל הקונספציה של בניה רוויה טרם התגבשה לידי ביצוע ברוב יישובי המגזר הערבי" (עמוד 3 לדו"ח).

26. מהאמור לעיל עולה, כי מתוך הסכום הכולל של 40,360,000 ש"ח, שהוקצה בשנת 2002 בסעיפים 70670220 ו- 70670250, נוצל סכום של 2,500,000 ש"ח בלבד. יוצא אפוא, כי בשני הסעיפים הנ"ל נותרה יתרת תקציב בסכום של 37,860,000 ש"ח, שלא נוצלה.

סיכום הנתונים

המצוקה הכלכלית-חברתית בקרב היישובים הערביים בישראל

27. תוכנית פיתוח יישובי המגזר הערבי הוכנה וגובשה על רקע המצוקה הכלכלית-חברתית, שממנה סובל המגזר הערבי כתוצאה מהפלייתו ההיסטורית לרעה בהקצאת משאבים וכספים מתקציב המדינה. אמנם הסכומים המיועדים לפיתוח המגזר הערבי לפי התוכנית אמורים להביא לקידום שיוויונם של האזרחים הערבים ולתקן ולו במקצת את העוול ההיסטורי שנגרם להם, אך חשוב להדגיש, כי סכומים אלה רחוקים מלסגור את הפערים התהומיים, הקיימים בין המגזר היהודי לערבי מבחינת המצב הכלכלי-חברתי. בוודאי שאין בתוכנית כדי לחולל שינוי ושיפור משמעותיים במצוקתם ובתנאי המחייה הקשים של האזרחים הערבים⁵.

לעניין מצוקת האזרחים הערבים בישראל והמדיניות המפלה כלפיהם ר`:

David Kretzmer, The Legal Status of the Arabs in Israel (Westview Press, 1990), p. 90-98 ;
עוזי בנזימן ועטאללה מנצור, דיירי משנה – ערביי ישראל, מעמדם והמדיניות כלפיהם (הוצאת כתר 1992);
Oren Yiftachel, Power Disparities in the Planning of a Mixed Region: Arabs and Jews in the Galilee, Israel, Urban Studies, Vol 30, No. 1, 1993, 157.
נעמה ישובי, "איפה ואיפה: מאזן השוויון בישראל", האגודה לזכויות האזרח בישראל, דצמבר 1999.

28. להלן יוצגו מספר נתונים לגבי מצבם הכלכלי-חברתי של היישובים הערביים ושל האוכלוסייה הערבית בישראל, אשר יש בהם כדי ללמד על עומק הפערים וגודל המצוקה.

29. נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה באשר לרמה הסוציו-אקונומית של הרשויות המקומיות בישראל מלמדים, באופן עקבי וחד משמעי, כי היישובים הערביים הם היישובים העניים ביותר בישראל.

30. בחודש מרץ 2002 פרסמה הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה תוצאות מחקר בנושא: "אפיון העיריות והמועצות המקומיות ודירוגן לפי הרמה החברתית-כלכלית של האוכלוסייה". במחקר, אשר עסק בניתוח הרמה החברתית-כלכלית של האוכלוסייה בכלל הרשויות המקומיות בישראל, נבחנה סידרת מאפיינים לכל אחת מהרשויות המקומיות, כגון, המקורות הכספיים של התושבים, מאפייני תעסוקה ואבטלה, רמת החינוך וההשכלה והיקף הקבוצות עם מצוקות כלכליות שונות⁶. באמצעות שיטות סטטיסטיות מתקדמות אוחדו ערכי המאפיינים לסולם כמותי אחד – המדד החברתי-כלכלי. הרשויות המקומיות דורגו ל- 10 אשכולות הומוגניים לפי המדד החברתי-כלכלי שלהן; הרשויות ברמה הגבוהה ביותר דורגו באשכול מספר 10, והרשויות ברמה הנמוכה ביותר דורגו באשכול מספר 1. הרשויות ברמה הגבוהה ביותר מאופיינות, בין השאר, ברמת הכנסה גבוהה לנפש (פי חמישה וחצי מהממוצע לנפש של הרשויות ברמה הנמוכה ביותר), ובשיעור נמוך של משפחות עם 4 ילדים ויותר (6% לעומת 55% ברמה הנמוכה ביותר).

מנתוני הדירוג עולה בבירור, כי מצבן הכלכלי-חברתי של הרשויות המקומיות הערביות הוא הקשה ביותר:

• כל הרשויות המקומיות הערביות, מלבד ארבע⁷, דורגו באשכולות 1-4;
• שיעור היישובים הערבים באשכול 1 (הנמוך ביותר) הוא 90% (9 מתוך 10); באשכול 2 – 86% (32 מתוך 37); באשכול 3 – 76% (22 מתוך 31) ;
• 71% מהיישובים אשר דורגו באשכולות 1-4 הם יישובים ערבים (76 מתוך 108).

הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, "תוצאות מחקר בנושא אפיון ודירוג הרשויות המקומיות בישראל", מרץ 2002 – רצ"ב ומסומן נספח ע/7.

31. בחודש פברואר 2002 פרסם מרכז "אדווה" לחקר החברה בישראל דו"ח בנושא: "מקום מגורים ורמת השכר בישראל"⁸, בו הוצגו נתונים אודות רמת השכר הממוצעת ביישובים בישראל בשנת 1999. לפי נתונים אלה, היישובים הערביים הם בעלי השכר היישובי הממוצע הנמוך ביותר: 4,477 ש"ח לחודש – שיעור הנמוך בכ-30% מהשכר הממוצע בישראל, שעמד על 6,494 ש"ח לחודש⁹.

32. בנוסף, בדו"ח בנושא: "תכנית מתאר ארצית משולבת ומסמך עקרונות לפניה ופיתוח תמ"א 35", משרד הפנים מנהל התכנון, מרץ 1998, הוצגו נתונים לעניין שטחי התעשייה ביישובים הערביים. לפי הנתונים שהוצגו, שיעור השטח לתעשייה מכלל השטח המפותח העירוני ביישובים הערביים, עומד בממוצע על 1%, זאת לעומת 11.4%-14.4% ביישובים היהודיים. בדו"ח צוין, כי נתון זה מדגיש את העדר פיתוח ותשתית כלכלית ביישובים הערביים.

רצ"ב העתק העמודים הרלוונטיים מהדו"ח, אשר מסומנים נספח ע/8.

33. הנתונים לגבי היקף העוני והאבטלה בישראל מלמדים באופן עקבי, כי המשפחות הערביות הן המשפחות העניות ביותר בישראל, וכי היישובים הערביים עומדים בראש רשימת האבטלה בישראל. לפי הנתונים של המוסד לביטוח לאומי מתברר, כי בשנת 1999 ל- 52% מהמשפחות הערביות בישראל הייתה הכנסה שנפלה מתחת לקו העוני. תחולת העוני בקרב המשפחות הערביות גבוהה פי 3 בקירוב מזו שבקרב המשפחות היהודיות¹⁰.

המוסד לביטוח לאומי, סקירה שנתית, 2000, בעמ` 56 – רצ"ב ומסומן נספח ע/9.

נתוני המועצה הלאומית לשלום הילד, לגבי תחולת העוני בקרב ילדים, מצביעים על פער עצום בין המגזר הערבי לבין המגזר היהודי, לרעת הראשון. תחולת העוני בקרב ילדים ערבים גבוהה פי 3 מאשר בקרב הילדים היהודים: 52.8% בקרב ילדים ערבים, לעומת 17.2% בקרב ילדים יהודים. משמעות הדבר היא כי כל ילד ערבי שני במדינת ישראל סובל מעוני ומתנאי מחייה קשים.

המועצה הלאומית לשלום הילד, ילדים בישראל – שנתון סטטיסטי 2001, בעמ` 246 – רצ"ב ומסומן נספח ע/10.

34. לפי נתוני משרד החינוך מתברר, כי שיעור הזכאים לתעודת בגרות בקרב התלמידים הערבים נמוך בהרבה משיעור הזכאים לתעודת בגרות בקרב התלמידים היהודים. שיעור הזכאים לתעודה בגרות במגזר היהודי מגיע ל- 45.5% לעומת 28.9% במגזר הערבי ו- 16.7% במגזר הבדואי¹¹.

משרד החינוך, נתוני בחינות, תש"ס 2000 – רצ"ב ומסומן נספח ע/11.

35. לפי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה והמועצה הלאומית לשלום הילד מתברר, כי שיעור הנשירה מלימודים בקרב התלמידים הערבים גבוה ביותר, ועולה בהרבה על שיעור הנשירה בקרב בני גילם היהודים. שיעור הנשירה הממוצע בחינוך הערבי מגיע לכ- 10% והוא כפול מזה שבמגזר היהודי.

המועצה הלאומית לשלום הילד, ילדים בישראל – שנתון סטטיסטי 2000, בעמ` 112 – רצ"ב ומסומן נספח ע/12.

תכתובת עם המשיב

36. ביום 6.12.02 פנה מנהל העותר 1, מר ג`עפר פרח, לראש הממשלה, מר אריאל שרון, ולשר האוצר, מר סילבן שלום, וביקש, כי יפעלו להבטחת יישום מלא של החלטת הממשלה מס` 2467. מר פרח הדגיש בפנייתו, כי דו"ח משרד ראש הממשלה, לעניין יישום תוכנית פיתוח המגזר הערבי בשנת 2002, מצביע על כך, כי התוכנית לא מיושמת כראוי בשנה זו, וכתוצאה מכך פרויקטים חשובים מאוד אינם מבוצעים או שהם מבוצעים בצורה חלקית למדי. בין שאר הפרויקטים שלא בוצעו, או בוצעו באופן חלקי, התייחס מר פרח בפנייתו לפרוייקטים שתוקצבו במסגרת סעיפים תקציביים מיוחדים בשלושת המשרדים נשוא עתירה זו: פיתוח אזורי תעשייה ומלאכה (משרד התעשייה והמסחר); הקמת שכונות חדשות לפתרון מצוקת הדיור (משרד הבינוי והשיכון); הפעלת תוכנית להכשרה מקצועית (משרד העבודה והרווחה). מר פרח התריע בפנייתו, כי אי נקיטת אמצעים, שיבטיחו, כי הכספים שלא נוצלו בשל אי ביצוע הפרוייקטים, יישמרו וישמשו לאותן מטרות שלשמן נועדו, תפגע במגזר הערבי, וזאת בניגוד מוחלט לאמור בתוכנית ובהחלטת הממשלה. לאור דחיפותו הרבה של העניין ביקש מר פרח תגובה מהירה לפנייתנו.

רצ"ב העתק מכתבו של מנהל העותר 1, ואשר מסומן נספח ע/13.

37. פנייה דומה למכתב ע/12 הופנתה על ידי מר פרח גם לשר הבינוי והשיכון, מר נתן שרנסקי, לשר העבודה והרווחה, מר שלמה בניזרי, ולמנכ"ל משרד התעשייה והמסחר, מר אמיר חאיק, אשר נתבקשו לפעול להבטחת יישום מלא של החלטת הממשלה מס` 2467 ביחס לתקציבים ולפרוייקטים שבאחריותם.

רצ"ב העתקי המכתבים, אשר מסומנים ע/14, ע/15 ו- ע/16 בהתאמה.

38. במכתבה מיום 11 בדצמבר 2002 הודיעה גב` אלה רפאל, מרכזת תכתובת ראש הממשלה, על העברת הפנייה הנ"ל לידיעתו של מנכ"ל משרד ראש הממשלה, רו"ח אביגדור יצחקי. מלבד הודעה זו, וחרף דחיפותו הרבה של הנושא, לא נתקבלה עד כה התייחסותם המהותית של מי מהמשיבים לפנייה.

רצ"ב העתק מכתבה של הגב` אלה רפאל, ואשר מסומן נספח ע/17.

39. יצוין עוד, כי ביום 10.12.02 פנה רכז היחידה הכלכלית-חברתית בעותר 1, מר אמין פארס, למשיב 1 וביקש לדעת אם חל שינוי כלשהו בהיקפם התקציבי של סעיפי התקציב נשוא העתירה, ואם נעשו העברות כלשהן מאותם סעיפים לסעיפים ו/או למטרות אחרות. בקשה דומה הופנתה ביום 15.12.02 לחשב הכללי של משרד האוצר. אף על פי שנתבקשה טלפונית התייחסות דחופה לנושא, פניות אלה לא זכו למענה¹².

רצ"ב העתק המכתבים, ואשר מסומנים ע/18 ו- ע/19 בהתאמה.

הטיעון המשפטי

מבוא

40. החלטת הממשלה נשוא עתירה זו מבטאת את מחויבותה הבסיסית של מדינת ישראל לפעול לקידום שוויונם של האזרחים הערבים במדינה. על חובתה המשפטית של מדינת ישראל לנקוט באמצעים, שיש בהם כדי ל"טפח" את עקרון השוויון בין יהודים לערבים בישראל, יפים דבריו של השופט זמיר בבג"ץ 6924/98 האגודה לזכויות האזרח בישראל נ` ממשלת ישראל, פ"ד נה(5) 15:

"המבחן האמיתי לעקרון השוויון נעוץ ביחס כלפי מיעוט: דתי, לאומי או אחר. אם אין שוויון למיעוט, גם אין דמוקרטיה לרוב. כך גם בנוגע לשאלת השוויון כלפי ערבים… שאלה זאת כרוכה במערכת יחסים מורכבת שהתפתחה בין יהודים לבין ערבים בארץ זאת במשך תקופה ארוכה. אף על פי כן, ואולי דווקא בשל כן, יש צורך בשוויון. השוויון חיוני לחיים משותפים. טובת החברה, ובחשבון אמיתי טובתו של כל אחד בחברה, מחייבים לטפח את עקרון השוויון בין יהודים לבין ערבים…..זוהי מצוותו של המשפט, ולכן זו חובתו של בית המשפט" (ההדגשה של הח"מ).

41. חלוקת המשאבים בין המגזר היהודי לערבי רחוקה מאוד מלהיות חלוקה בין שווים. כפי שפורט בהרחבה בחלק העובדתי לעתירה, המגזר הערבי סובל מהזנחה מתמשכת ומאפליה מוסדית רבת שנים, וקיימים פערים ניכרים בינו לבין המגזר היהודי בהקצאת תקציבים ומשאבים אחרים. ממשלת ישראל הכירה בקיפוח הפסול, וביקשה לנסות ולתקן את תוצאותיו בהחלטה 2467:

"ממשלת ישראל רואה חובה לעצמה לפעול למתן תנאים שווים והוגנים לערביי ישראל בתחום החברתי-כלכלי ובפרט בחינוך, דיור ותעסוקה. ממשלת ישראל רואה בפיתוח חברתי-כלכלי של יישובי המגזר הערבי בישראל תרומה לצמיחה ולהתפתחות כלל החברה והמשק בישראל. הממשלה תפעל לפיתוח ולקידום חברתי-כלכלי של יישובי המגזר הערבי ולצמצום הפערים בינם לבין הישובים והמגזר היהודי…".

42. כאמור, אף החלטה זו של הממשלה אין בה די לתיקון עוול היסטורי. אין בכוחה של התכנית למגר בין ליל השלכות חמורות של הזנחה בת שנים. ואולם, יש בה לצמצם, ולו במעט, פערים, ולקדם, ולו במקצת, את המגזר הערבי מבחינה חברתית וכלכלית. התכנית הרב-שנתית חובקת את כל משרדי הממשלה ומעט-מעט, טיפין-טיפין, עקב בצד אגודל, מבקשת להתחיל בשיקום מרכזי הישוב הערביים. התכנית מקצה משאבים לפיתוח שכונות ותיקות ולבניית שכונות חדשות; לסלילת כבישים ולהנחת דרכים; להסדרת תשתית הביוב; לטיפוח מוסדות ציבור, תרבות, ספורט, מחקר ופיתוח; להקמת אזורי תעשיה, מלאכה ושירותים; לעידוד תשתיות תיירותיות; לקידום החקלאות; להכשרת כיתות לימוד; להוספת תכניות פדגוגיות וטכנולוגיות בבתי הספר; לקיום קורסי הכשרה מקצועיים; ולמתן שירותי בריאות ושיטור קהילתיים. כל אלה, טובין חברתיים ושירותים ציבוריים הברורים כמעט מאליהם לכל אזרח יהודי, ניתנו לראשונה במפורש למגזר הערבי. במסורה ובצמצום, אמנם, אך במסגרתה של תכנית שיטתית ומסודרת. זהו אינו שוויון מלא בחלוקה, וודאי שלא שוויון מלא בתוצאה. ואולם, יש בה בתכנית תחילתו של צדק מתקן, וניצניה עשויים ללבלב כראשיתו של שוויון מהותי, תוצאתי.

צדק חלוקתי, צדק מתקן ושוויון תוצאתי

43. הזכות לשוויון הינה זכות יסוד מרכזית בשיטתנו המשפטית. בשורה ארוכה של פסקי דין עוגן המעמד החוקתי שזכה לו עקרון השוויון בעקבות חקיקת חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו.

בג"צ 5394/92 הופרט נ` "יד ושם", פ"ד מח(3) 353, 362;
בג"צ 721/94 אל-על נתיבי אויר לישראל נ` דנילוביץ, פ"ד מח(5) 749, 760;
בג"צ 453/94 שדולת הנשים בישראל נ` ממשלת ישראל, פ"ד מח(5) 501, 521, 526;
בג"צ 451/94 מילר נ` שר הביטחון, פ"ד מט(4) 94, 133;
בג"צ 6698/95 קעדאן נ` מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נד(1) 258, 278.

44. עקרון השוויון מחייב הקצאת משאבים שוויונית במסגרת תקציב המדינה. בבג"צ 1113/99 עדאלה – המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי בישראל נ` השר לענייני דתות, פ"ד נד(2) 164, 170-171, הבהיר בית משפט נכבד זה הבהר היטב, כי הקצאה תקציבית צריכה להיעשות על בסיס שוויוני:

"עקרון השוויון מחייב כל גוף ציבורי במדינה. הוא מחייב, קודם כל, את המדינה עצמה. עקרון השוויון חל על כל התחומים בהם פועלת המדינה. הוא חל, בראש ובראשונה, על הקצאת משאבים של המדינה. המשאבים של המדינה, אם קרקע ואם כסף, וכן גם משאבים אחרים, שייכים לכל האזרחים, וכל האזרחים זכאים ליהנות מהם על פי עקרון השוויון, ללא הפליה מחמת דת, גזע, מין או שיקול פסול אחר. עקרון השוויון צריך להנחות גם את הרשות המחוקקת, שאף היא, כמו כל רשות אחרת במדינה, חייבת לפעול כנאמן הציבור, לאור ערכי היסוד של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית, ובהם אף השוויון. כך בכל חוק וחוק, וכך גם בחוק התקציב. אולם אין די בכך שחוקי המדינה מקיימים את עקרון השוויון, אלא חשוב לא פחות מכך שביצוע החוקים יהיה תואם עיקרון זה. כך לגבי כל חוק, וכך גם לגבי חוק התקציב. אכן, כיוון שחוקי המדינה מקיימים בדרך כלל את עקרון השוויון, האיום העיקרי על עיקרון זה נובע מביצוע החוקים. האיום חמור במיוחד בביצוע חוק התקציב. מבחינה מעשית, בביצוע חוק התקציב קיימת אפשרות קלה באופן יחסי, לעתים עד כדי פיתוי, להפלות בהקצאת משאבים על ידי רשויות המדינה, בין היתר מחמת דת או לאום. הפליה כזאת, במיוחד אם היא שיטתית, עלולה לפגוע באופן קשה ביותר, לא רק באדם מסויים או בגוף מסויים, אלא גם במרקם החברתי ובתחושת השותפות שהיא תנאי לחיים ראויים בצוותא. מכל מקום, הפליה כזאת פסולה מיסודה, מבחינה מוסרית ומבחינה משפטית גם יחד."

ראו גם:
בג"צ 59/88 צבן נ` שר האוצר, פ"ד מב(4) 705, 706;
בג"צ 1703/99 ק.א.ל קווי אוויר למטען נ` ראש הממשלה, פ"ד נב(4) 193, 203-205;
בג"צ 727/00 ועד ראשי הרשויות המקומיות הערביות בישראל נ` שר הבינוי והשיכון, פ"ד נו (2) 79, 88-89.

45. ברם, לא די בצדק חלוקתי בהקצאת משאבים. במקרים בהם מדובר בקיפוח היסטורי, יבואו בחשבון גם שיקולים של צדק מתקן:

"החובה לשקול שיקולים של צדק חלוקתי היא חלק בלתי נפרד מסמכותה של רשות מינהלית, אשר בסמכותה להחליט על הקצאת משאבים מוגבלים. חובה זו קיבלה את ביטוי בפסיקתו הענפה של בית-משפט זה בסוגיות ההפליה, חופש העיסוק ושוויון ההזדמנויות על גוניהן השונים… מטבע הדברים, גדר השיקולים שניתן וצריך לשקול במסגרת שיקול העל של צדק חלוקתי אינה נתונה לתחימה מראש. נזכיר רק, כי במסגרת זו של צדק חלוקתי יתכנו גם מקרים בהם יהיו מעורבים שיקולים של צדק מתקן בצד צדק מחלק." (בג"צ 244/00 עמותת שיח חדש, למען השיח הדמוקרטי נ` שר התשתיות הלאומיות, פ"ד נו(6) 25, 64-66).

46. צדק מתקן נבחן בתוצאות; הלכה חשובה שיצאה מלפני בית משפט נכבד זה היא כי השוויון הוא שוויון מהותי, אשר מגלם בתוכו, בעיקר, שוויון בתוצאות. הלכה זו מבוססת על תפיסה, שהשוויון מופר מקום בו הלכה למעשה אין שוויון, גם אם הפרה זו אינה תוצאה של כוונה להפלות. לצורך קביעת קיומה של הפליה יש לבחון את התוצאה הסופית, כפי שזו מצטיירת במציאות.

בג"צ 104/87 נבו נ` בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד מד(4) 749, 759.
בג"צ 1/88, 953/77 פורז נ` ראש עיריית תל-אביב-יפו, פ"ד מב(2) 309, 333-334;
בג"צ 1000/92 בבלי נ` בית הדין הרבני הגדול, פ"ד מח(2) 221, 241-242.

47. השוויון במובן המהותי מבוסס על התובנה, כי בחברה שחלק ממרכיביה מצויים בעמדת מוצא נחותה, בשל הפליה וקיפוח היסטוריים, אין די בקיום שוויון מכאני-פורמלי. בנסיבות כאלו שוויון פורמלי לא יביא לקידום מעמדן של הקבוצות המקופחות, ולביטול ההפליה כלפיהן. נהפוך הוא, במציאות שכזו קיומו לאורך זמן של שוויון פורמלי בלבד יביא להנצחת תוצאותיה של ההפליה:

"עקרון השוויון בא לשרת מטרה של השגת תוצאה צודקת. לא השוויון ה`טכני` או ה`פורמלי` הוא הר