לנוכח הגברת מדיניות הריסת בתים ביישובים ערבים ובשכונות ערביות בערים מעורבות הגישה האגודה לוועדת הפנים והסביבה בכנסת נייר עמדה בנושא. במסמך עומדת האגודה על פגיעתה של מדיניות זו בזכויות יסוד מוגנות של האזרחים הערבים; על חוסר הצדק, התכלית והתועלת של מדיניות זו במציאות שבה המדינה ורשויות התכנון אינן מספקות פתרונות דיור ראויים ותשתית תכנונית שתאפשר בניה חוקית; ועל המדיניות הראויה להתמודדות עם סוגיית הבניה ללא היתר ביישובים הערבים.
4 בינואר 2010
לכבוד
ח"כ דוד אזולאי
יו"ר ועדת הפנים והגנת הסביבה
הכנסת
שלום רב,
הנדון: מדיניות הריסת בתים ביישובים הערבים ובערים מעורבות – נייר עמדה
לנוכח הגברת מדיניות הריסת בתים ביישובים ערבים ובשכונות ערביות בערים מעורבות, מוצגת להלן עמדת האגודה לזכויות האזרח באשר לפגיעתה של מדיניות זו בזכויות יסוד מוגנות של האזרחים הערבים; לחוסר הצדק, התכלית והתועלת של מדיניות זו במציאות שבה המדינה ורשויות התכנון אינן מקיימות את חובותיהן הראשוניות כלפי האזרחים הערבים, לספק פתרונות דיור ראויים ותשתית תכנונית, שמאפשרת בניה חוקית; למדיניות הראויה להתמודדות עם סוגיית הבניה ללא היתר ביישובים הערבים.
בניה ללא היתר מחוסר ברירה
בנייה ללא היתר ביישובים הערבים אינה מתרחשת בחלל ריק ואינה נעשית מתוך בחירה או רצון להפר את חוקי המדינה או לזלזל בהם. בניה זו הינה לרוב בניה מחוסר ברירה, שנועדה לספק קורת גג לראשם של צעירים ומשפחות ערביות, שהמדינה ורשויות התכנון הותירו אותם ואת יישוביהם במשך שנים רבות ללא פתרונות דיור. היא למעשה תולדה של מחדלן התכנוני של הרשויות, אשר מתבטא בין היתר בהעדר תכנון או בתכנון לקוי, שאינו עונה על צורכי הדיור הבסיסיים של האזרחים הערבים.
ועובדה היא, כי ברוב היישובים הערבים אין כיום תוכניות מתאר עדכניות. בחלק מהיישובים אין כלל תוכניות, שמאפשרות בניה למגורים. תהליך הכנת ואישור תוכניות ביישובים הערבים אורך שנים רבות ולעיתים נמשך עשרות שנים, כאשר בתקופה זו נדרשים התושבים הערבים, המשוועים לפתרונות דיור, לקבל את רוע הגזירה ולעשות את הבלתי אפשרי: להקפיא את חייהם לזמן בלתי מוגבל. במילים אחרות, המדינה ורשויות התכנון מעמידות את האזרח הערבי בפני בחירה בלתי-הוגנת בין בנייה ללא היתר לבין היוותרותו, יחד עם בני משפחתו, ללא קורת גג, ומענישה אותו על שעשה את המובן מאליו ואת המתחייב בנסיבות העניין – הבחירה בחלופה הראשונה.
חשוב להזכיר, כי האזרחים הערבים שנקלעו לבחירה קשה זו אינם עברייני בניה תאבי בצע, שמבקשים לחסוך בעלויות ולקצר בהליכים. הם נאבקים על קיומם וכל דאגתם קורת גג קטנה וצנועה לראשם. אין מדובר בארמונות פאר מנקרי עיניים. מקרים רבים אלו פחונים, קירות או דירות קטנות – המבנה המינימאלי שניתן להעלות על הדעת לשם שמירה על החיים, הביטחון האישי ושלמות הגוף. לו היה הדבר אפשרי, ולו הייתה ניתנת בפניהם ברירה חוקית, ניתן לשער כי הם לא היו בונים ללא היתר, בניה שמבחינת עלויות כספיות עולה להם הרבה יותר מאשר בניה לפי היתר ובהתאם לתוכנית מתאר מאושרת.
הפליה היסטורית והעדר פתרונות דיור
קיים קשר הדוק בין ההפליה ההיסטורית כלפי המיעוט הערבי בתחום הקרקעות והדיור ובין התפתחותה של בניה ללא היתר ביישובים הערבים. הפקעת קרקעות מבעלות ערבית וצמצום שטחי השיפוט של הרשויות המקומיות הערביות, כמו גם הגבלות השימוש למיניהן, המוטלות על קרקעות שנותרו בבעלות ערבית ו/או הנמצאות בתחום שיפוט של יישובים ערבים, יצרו מצוקת דיור חמורה בקרב הציבור הערבי. העדר תוכניות ממשלתיות, שיש בהן כדי לתת מענה, ולו מינימאלי, לצורכי הדיור של האוכלוסייה הערבית, ההולכים וגדלים בקצב מהיר, כגון, הקמת שכונות ו/או יישובים ערבים חדשים, בנייה ציבורית הראויה לשמה וכיוצא באלה תוכניות סיוע, שמהן נהנה הציבור היהודי, החריפו עד מאוד את המצוקה וצמצמו במידה ניכרת את אופציות הדיור הזמינות בפני האזרחים הערבים.
המחסור בעתודות הקרקע עבור הציבור הערבי וצפיפות הדיור ביישובים הערבים ממחישים את גודל המצוקה. בהקשר זה יצוין, כי שטח השיפוט של כלל הרשויות המקומיות הערביות כיום אינו מגיע לכדי 2.5% משטחה של מדינת ישראל, וכי למרות קצב הצמיחה המהיר של האוכלוסייה הערבית, שמאז 1948 גדלה פי שבעה, הרי שמאז הקמת המדינה הצטמצמו עתודות הקרקע של אוכלוסייה זו בכמחצית. בנוסף, לא הוקם מאז קום המדינה אף יישוב ערבי חדש (למעט ישובים בנגב שנועדו לרכז לתוכם את הבדואים ולפנות שטחים), זאת לעומת מאות יישובים יהודים חדשים שהוקמו מאז. מדינת ישראל גם ממשיכה בסירובה להכיר ביישובים בדואים בנגב ובגליל, שמרביתם היו קיימים לפני 1948, ושבהם מתגוררים יותר מ-80,000 אזרחים ערבים. מדיניות התכנון של מדינת ישראל מתעלמת לחלוטין מקיומם של יישובים אלה ומזכויות תושביהם בקרקע. לא צריך להכביר מילים על סבלם של תושבי יישובים אלה, אשר חיים בתנאים קשים מנשוא, ונמנעים מהם שירותים ממשלתיים בסיסיים, כגון חשמל ומים.
לא זו אף זו. בו בזמן שמדינת ישראל מאיצה את מדיניות הריסת הבתים ביישובים הערבים היא מקדמת ו/או נותנת יד לתוכניות ויוזמות חקיקה מפלות, שפוגעות בזכותם החוקתית של האזרחים הערבים לקורת גג ומגבילות עוד יותר את אפשרויות הדיור העומדות בפניהם. בתקופה האחרונה אנו עדים למשל לניסיונות חוזרים ונשים להקשחת תנאי הקבלה ליישובים קהילתיים, ובין היתר התניית המגורים ביישובים באימוץ וקבלה של ערכים ציוניים, במטרה להדיר את רגליהם של האזרחים הערבים מיישובים אלה. על שולחן הכנסת עדיין מונחת הצעת החוק לתיקון חוק מינהל מקרקע ישראל (הקרוי כיום חוק רשות מקרקעי ישראל, התש"ך-1960), באופן שמאפשר למדינת ישראל לנהוג בהפליה על בסיס לאום בהקצאת משאבי קרקע שבניהולה. בימים אלה אף נדונה בכנסת הצעת החוק שמבקשת להעניק לאגודות שיתופיות, שהינן גופים פרטיים, סמכות חוקית לערוך הליכי סינון, מטעמים שונים, בין מי שמבקש להתגורר ביישוב קהילתי שהוקם על אדמות מדינה. לכל אלה יש להוסיף את התיקון לחוק מינהל מקרקעי ישראל, אשר בין היתר העניק גושפנקא חוקית לקיומן של ועדות קבלה ביישובים קהילתיים, אשר שימשו ועדיין משמשות כמנגנון מיון לחסימת דרכם של האזרחים הערבים מפני מגורים ביישובים אלה.
הפליית האזרחים הערבים בתחום התכנון, הקרקעות והדיור תועדה היטב במחקרים ובפרסומים רבים, לרבות פרסומים רשמיים של מדינת ישראל. היא זכתה להתייחסות מפורשת ומודגשת בדו"ח ועדת אור. הוועדה עמדה על חומרת מצוקות הקרקע והדיור בקרב האוכלוסייה הערבית, וכן על המדיניות השיטתית, שננקטה במטרה להגביל את מרחבי התכנון של היישובים הערבים.
ויודגש, ועדת אור הצביעה על הקשר הישיר בין תופעת הבנייה ללא היתר בחברה הערבית ובין העדרן של תוכניות מתאר והליכי תכנון הולמים, העונים לצרכיה של האוכלוסייה. הוועדה אף עמדה על העיכובים הממושכים והבלתי סבירים בהכנת ו/או בהשלמת הליכי תכנון עבור האוכלוסייה הערבית:
"מכשול עיקרי בפני הבנייה למגורים בתוך שטחי היישובים הערביים היה חסרונן של תכניות מיתאר… ההכנה והעדכון של תכניות כאלה דורשים תמיד זמן, אך במגזר הערבי היו לעתים עיכובים בלתי סבירים… ההחלטות בדבר התפתחותם של היישובים הערביים לא גילו רגישות מספקת לצרכיה של האוכלוסייה הערבית. גם לאחר שהואצה הכנת התכניות בשנות התשעים, עדיין היו כמחצית היישובים הערביים בסוף המאה ללא תכניות אב מאושרות המאפשרות את הרחבת השטח הבנוי בהם, ולרבים מהם לא היתה תכנית מיתאר מאושרת. כתוצאה מכך, בחלקים גדולים של שטחי השיפוט לא ניתן היה לבעלי אדמות פרטיות לבנות בתים באופן חוקי. התפתחה תופעה נרחבת של בנייה ללא רישיון, אשר חלקה נעוץ באי היכולת לקבל היתר לבנות. זו היתה בנייה בלתי מסודרת ובדרך כלל של בתים חד-משפחתיים. צווי הריסה הוצאו לגבי בתי ערבים בגליל, בנגב, במשולש ובערים המעורבות." (דו"ח ועדת אור, כרך א, עמ' 43-44).
הצורך בתוכניות בנייה מואצות עבור אזורים בהם לא ניתן לקבל היתרי בנייה גם הוא לא נעלם מעיני ועדת אור. הוועדה ציינה, כי אין להפלות את החברה הערבית בהקצאת קרקעות ובקביעת הסדרים תכנוניים, וציינה כי החלטות מסוימות, אשר תכליתן הינה הריסה בלבד, הן אינן סבירות ונטולות רגישות ותבונה:
"למגזר הערבי צרכים לגיטימיים, הנובעים, בין היתר, מגידול טבעי. המדינה חייבת להקצות לו קרקע על פי דפוסים ועקרונות שוויוניים, כמו למגזרים אחרים. מבחינה עקרונית, אין מקום להפליה של המגזר הערבי, לרעה או לטובה, בהשוואה למקובל לגבי מגזרים אחרים. יש מקום לקביעת הסדרים תכנוניים מתאימים, בכל ההקדם, על מנת למנוע אותו חלק של הבנייה הבלתי חוקית, אשר אחד הגורמים לו הוא היעדר תכניות תקפות המאפשרות קבלת היתר לבנות. מתבקש, בהקשר זה, כי הסחבת והריפיון המאפיינים את המהלכים למציאת פיתרון לבעיה זו יפנו את מקומם לפעולה מערכתית נמרצת, אשר תעניק מענה אמיתי לסוגיית הריסות הבתים וההפקעות. לא אחת, מתקבלות בהקשר זה החלטות שסבירותן מפוקפקת, ואשר משקפות חוסר רגישות, ולעתים גם חוסר תבונה." (שם, עמ' 768-767).
הריסת בתים – מדיניות חסרת תכלית ותועלת
מצב העניינים המתואר לעיל יוצר מלכוד עבור אזרחים ערבים רבים, שזקוקים נואשות לקורת גג ושאופציות הדיור הזמינות בפניהם, הן ביישוביהם והן מחוצה להם ובין השאר ביישובים היהודיים הסמוכים, מוגבלות למדי. המדינה קופאת על שמריה ואינה ממלאת את חובתה לספק להם פתרונות דיור ראויים וחוקיים. נהפוך הוא, היא נוקטת כלפיהם במדיניות קרקעית ותכנונית מפלה, שאינה מאפשרת לאורך שנים כל אפשרות לבניה לפי היתרי בניה כדין. אלא שתושבים אלה חיים את חייהם – הם גדלים, אוהבים, מתחתנים ומביאים ילדים לעולם. הם נדרשים להתמודד לבד עם שינויים, כגון, הריבוי הטבעי והרחבת המשפחה, המגדילים את צרכיהם בתחום הדיור. במצב זה, ובהעדר אופציה לבניה חוקית, הם נאלצים לבנות ללא היתר בכדי לממש את זכותם הבסיסית לקורת גג.
במציאות שכזו, מדיניות הריסת בתים הינה חסרת תועלת ומטרה. במקרים אלה הריסת קורת הגג לא תמנע את הישנות העבירה, שהרי במצב של חוסר ברירה והעדר חלופות דיור אין לצפות מהאזרחים הערבים ובני משפחתם כי ישנו ברחוב. במוקדם או במאוחר הם ייאלצו לספק לעצמם קורת גג חלופית. מכאן שמדיניות הריסת בתים לא יכולה לשרת תכלית הרתעתית כלשהי. בהקשר זה יודגש, כי סמכויות האכיפה והענישה בחוקי התכנון והבניה נועדו ליתן תוקף ומשמעות לתוכניות מתאר ומסגרות תכנון, שנקבעות לפי סמכויות התכנון שבחוק. סמכויות האכיפה וסמכויות התכנון הן מקשה אחת ומשלימות אלו את אלו. מקום שלא נקבעו מסגרות ותוכניות בהתאם לסמכויות התכנון, נשמט הבסיס התכנוני, החוקי ואף המוסרי לשימוש בסמכויות האכיפה והענישה. השימוש בפעולות אכיפה במקרה זה אינו משרת שום מטרה תכנונית, שכן הוא בא לשמור על מסגרת תכנונית שאיננה בנמצא! מכאן אף שטענת המדינה ורשויות התכנון, כאילו תכלית ההריסה היא אכיפת שלטון החוק, היא טענה חלולה כל עוד המדינה ורשויות התכנון עצמן אינן מקיימות את חובתן החוקית לפי חוקי התכנון, לספק מסגרת תכנונית לבנייה ובכך מביאות בעצמן, במישרין ובעקיפין, לפגיעה בשלטון החוק.
המדיניות הראויה
מדיניות הריסת בתים, שאינה מתחשבת במחדליה התכנוניים של המדינה, אשר לרוב הביאו את האזרחים לכלל עבירה, אינה עולה בקנה אחד עם עקרונות צדק בסיסיים והיא עומדת בניגוד מוחלט לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, אשר מעגן את הזכות לקורת גג כזכות חוקתית. מדיניות זו מנוגדת אף לחובותיהן של המדינה ושל רשויות התכנון לנהוג בהגינות ובסבירות בכל הנוגע להכנת תוכניות מתאר. שכן חובתה של המדינה היא בראש ובראשונה להכין תוכניות בנייה הולמות, אשר עונות על צרכי הדיור של האוכלוסייה הערבית בישובים הערבים ובערים המעורבות. מקום בו כשלה המדינה במילוי חובה זו, מנועה היא מלנקוט בהליכי אכיפה נגד קורבנות הכישלון בגין בנייה ללא היתר, ללא התחשבות בנסיבות התכנוניות והעובדתיות שבהן בוצעה הבנייה.
האגודה לזכויות האזרח מדגישה, כי ברור שאין לזלזל בשלטון החוק, אולם לפני שהמדינה מענישה את אזרחיה על הפרת חוקי התכנון, עליה לבוא חשבון עם עצמה – האם היא מקיימת את אותם חוקים שהיא מבקשת לאכוף על האזרחים הערבים. חוק התכנון והבנייה הוא קודם כל חוק הבא להסדיר ולהתיר בנייה חוקית במסגרת תוכנית מתאר, ואין הוא חוק עונשי ביסודו. הסנקציות הקבועות בחוק בגין בנייה ללא היתר מטרתן למנוע בנייה מחוץ למסגרת החוקית של תוכנית המתאר, על יסוד ההנחה כי אכן קיימת מסגרת כזו, שמאפשרת הוצאת היתרים על פי תוכנית מתאר שהוכנה על-ידי מוסדות התכנון. אלא שבפועל המדינה לא עמדה בחובתה לספק מסגרת כזו ובמקומות רבים היא לא הניחה כלל תשתית תכנונית כמתחייב מחוקי התכנון.
מדיניות ראויה וצודקת היא זו שבוחנת את גורמי תופעת הבנייה ללא היתר בחברה הערבית, מטפלת בהם ומספקת תשתית תכנונית ראויה ופתרונות דיור חוקיים, שלו היו קיימים לא הייתה מתפתחת בניה ללא היתר ביישובים הערבים.
לאור כל האמור לעיל, האגודה לזכויות האזרח קוראת לממשלה ולרשויות התכנון לחדול מיד ממדיניות הריסת בתים ביישובים הערבים ובשכונות הערביות בערים המעורבות.
בכבוד רב,
עאוני בנא, עו"ד
