הצעת חוק הנזיקים האזרחיים (אחריות המדינה) (תיקון מס' 8), התשס"ז-2007
נייר עמדה
ההצעה: חקיקה מחדש של הוראות חוק שביטל בג"ץ
אין מנוס מלומר כבר בפתח הדברים: הצעת החוק דנן היא יציר מתועב. תכליתה היא ביטול פסיקתו של בית-המשפט העליון בבג"צ 8276/05 עדאלה נ' שר הביטחון (פס"ד מיום 12.12.06). לאיזו תכלית מבקשת המדינה לבטל את הפסיקה? האם המטרה היא להעניק לרשות המבצעת ולכוחות הביטחון מעמד על-חוקי, ולפטור אותם מביקורתם של בתי-המשפט בישראל ומאחריותם למעשיהם (כל עוד אלו נעשו בשטחים הכבושים או כלפי מי שנתפס כ"אחר")? או שמא המטרה היא לבצר גישה לעומתית כלפי בית-המשפט, להתגרות בו ולקרוא תיגר על סמכותו? שתי תכליות אלו הולכות יד ביד: המשותף להן הוא מניעת ביקורת שיפוטית על הפרות זכויות אדם בידי השלטון.
מחברי ההצעה מתקשים להסביר את הצורך בה. הם נמנעים לחלוטין מלנסות ולהסביר כיצד הוראותיה מתיישבות עם פס"ד עדאלה. בדברי ההסבר לתזכיר החוק נכתב שפס"ד עדאלה וההתנתקות יצרו "צורך" להסדרה מחדש של התחום. איזה צורך? הדבר נשאר מעורפל.
מהו הצורך הרלוונטי ומהם גבולותיו – עניינים אלו נקבעו באופן חד-משמעי בפס"ד עדאלה. בסעיף 40 לפסק-הדין דוחה בית-המשפט את נימוקי המדינה לגבי הצורך בתיקון מספר 7. ועוד קודם לכן, בסעיף 35, הוא מצביע על כך שתיקון מספר 4 די בו לענות על הצורך להתאים את דיני הנזיקין להקשר של פעולות מלחמתיות:
תיקון זה [תיקון מס' 4] הוא מידתי, ואינו מעורר קושי חוקתי. בכך תוגשם התכלית המונחת ביסוד תיקון מס' 7, שעניינה הצורך "להתאים את דיני הנזיקין למאפיינים המיוחדים של המלחמה עם הפלסטינים" […] תיקון מס' 7 הולך הרבה מעבר לכך. הוא שולל אחריות בנזיקין לכל נזק שנגרם באזור עימות על ידי כוחות הביטחון, גם בגין מעשים שנעשו שלא על ידי פעולה מלחמתית של כוחות הביטחון. הרחבה זו של היעדר אחריות המדינה אינה חוקתית… רק פעולות לחימה מצדיקות, כפי שמבקשת תכליתו של תיקון מס' 7, הוצאת ההסדרים מתחום דיני הנזיקין הרגילים. הוצאתם של מקרי הנזיקין בהם מעורבים כוחות הביטחון, ואשר אין להם היבט לחימתי, לא באה להגשים את התכלית הראויה של התאמת דיני הנזיקין למצבי לחימה. היא באה להגשים תכלית בלתי ראויה של שחרור המדינה מכל אחריות בנזיקין באזורי עימות. בוודאי כך לאור אופייה הרטרואקטיבי של הוראה זו.
ומה לגבי ההתנתקות? גם על כך אמר בית-המשפט את דברו:
כמובן איננו קובעים דבר באשר למעמד המשפטי של חבל עזה לאחר ההתנתקות. גם אם התפיסה הלוחמתית של ישראל בו נסתיימה כטענת המדינה, אין צידוק לשחרור גורף מאחריותה בנזיקין. (סעיף 36 לפסק-הדין).
ההצעה החדשה מבקשת להגיע (באמצעות ניסוחים משפטיים אחרים) לאותה תוצאה שביקש להשיג תיקון 7. מהותה אותה מהות, פגיעתה בזכויות האדם אותה פגיעה, הטיעונים להצדקתה אותם טיעונים. כשם שתיקון 7 נפסל פה אחד על-ידי תשעת שופטי בית-המשפט העליון – כך דינו של התיקון המוצע. וקשה להתנער מהתחושה שדווקא זו מטרת התזכיר: להעביר בכנסת חוק שאי-חוקתיותו בולטת על פניו, וזאת בכדי להתגרות התגרות חזיתית בסמכות בית-המשפט העליון. לא הכנסת ולא בית-המשפט – ודאי לא זכויות האדם בישראל – יצאו נשכרים מהרפתקה כזו.
הוראות התזכיר: שלילה גורפת של אחריות המדינה
עיון בהוראות התזכיר מלמד, שהמנסחים מנסים להגיע – בכלים משפטיים שונים במקצת – לאותה תוצאה, שביקשו להגיע אליה בתיקון מספר 7: מתן חסינות גורפת למדינה בגין פעולות הצבא בשטחים – ובמידה רבה גם בתחום ישראל. בשורה של עניינים הוראות התזכיר הולכות אף הרבה מעבר להוראות תיקון 7 שנפסל.
מעשים בלתי-חוקיים, פסולים ואף נפשעים יישארו מבלי שיינתן עליהם הדין. קורבנותיהם של מעשים אלו – יתומים ואלמנות, נכים או מי שנותרו חסרי כל לאחר שרכושם הושמד – יישארו ללא סעד. חיסכון מסוים יירשם בקופת משרד הביטחון.
על חשיבותה של הזכות לפיצויים, לפי דיני הנזיקין, עמד בית-המשפט העליון בפס"ד עדאלה:
האחריות בנזיקין מגינה על מספר זכויות של הניזוק, כגון הזכות לחיים, לחירות, לכבוד ולפרטיות. דיני הנזיקין הם אחד המכשירים העיקריים באמצעותם מגינה שיטת המשפט על זכויות אלה; הם האיזון שהמשפט קובע בין זכויות הפרטים, בינם לבין עצמם, ובין זכות הפרט ואינטרס הציבור. שלילתה של האחריות בנזיקין או צמצומה פוגעות בהגנה על זכויות אלה. בכך נפגעות זכויות חוקתיות אלה. אכן:
"זכות הפיצויים הבסיסית של אדם, הנפגע על-ידי מעשה עוולה, היא זכות חוקתית העולה מן ההגנה על חייו, גופו, ועל קניינו … כל הגבלה של הזכות לפיצויים בגין מעשה עוולה חייבת לעמוד במבחן החוקתי של תכלית ראויה ושל מידה שאינה עולה על הנדרש" (י' אנגלרד, פיצויים לנפגעי תאונות דרכים, מהדורה שלישית (תשס"ה), 9)
(פיסקה 25 לפסק-הדין)
לא ניתן להפריז בחשיבות שיש לכך, שפעולות המדינה יהיו כפופות לביקורת, גם אם בדיעבד, של בתי המשפט בישראל; שבתי המשפט יוכלו לשמוע עדים ולבחון ראיות, ולהכריע – ע"י שופטים ישראלים ובהתאם לערכי החברה בישראל – אם כוחות הביטחון פעלו כדין אם לאו. עיקרון יסוד זה של ה-accountability של הממשל בא לידי ביטוי בדבריו של פרופ' אריאל פורת, לשעבר דיקן הפקולטה למשפטים באוניברסיטת תל אביב ומומחה לנזיקין, בדיון בוועדת חוקה, חוק ומשפט, שהתקיים ביום 15.6.05:
מצב שבו מותר לחיילים, מבחינה משפטית, לעשות ככל העולה על רוחם בלי שאף אחד משלם את המחיר, זה מצב שאני חושב שאם הוא יקרה, כל אחד מאתנו פשוט צריך להתבייש בו… ההרחבה הזאת משמעה שמותר לעסוק בפעילויות שהן לא לחימה, גם לא לחימה בטרור: חייל מוצב במקום, לא קרה כלום שבועיים, נכנס לבית כלשהו ומשתולל – שלא יספרו לכם שבמדינות אחרות אין אחריות נזיקית במצבים כאלה. זה לא נכון… יותר מזה, שלא יספרו לכם שיש עוד חוק מהסוג הזה במקום כלשהו בעולם. אין חוק כזה בשום מקום בעולם. אנחנו כאזרחי ישראל – אני לא יכול כאזרח להשלים עם זה שיהיה חוק שיאפשר לחיילים שלנו, לילדים שלי, לעשות כאוות נפשם בלי שמישהו משלם על זה מחיר. זה מה שיקרה.
במשפט הבינלאומי מושרש העיקרון שמעשה בלתי-חוקי מחייב פיצוי, גם אם נעשה בעת מלחמה תוך הפרת חוקי המלחמה, ומקל וחומר אם אין לו זיקה לפעולות הלחימה עצמן. עיקרון זה מעוגן עוד באמנת האג משנת 1907, ויושם בשנים האחרונות באמצעות מנגנונים מגוונים בנוגע לפגיעה באזרחים בסכסוכים בינלאומיים. בית-המשפט הבינלאומי לצדק חזר על עיקרון זה רק לאחרונה בחוות-דעתו בעניין חומת ההפרדה. באותו עניין קבע בית-המשפט, כי לא די בפירוק החומה העוברת בשטחים הכבושים, אלא על ישראל לפצות את הנפגעים מהחומה פיצוי מלא על בסיס עקרון השבת המצב לקדמותו. הליכי החקיקה של תיקון 4 ותיקון 7 לוו במחאות חריפות של ארגוני זכויות אדם לא רק בארץ אלא גם בחו"ל. חקיקה, שתיתן לישראל חסינות מפני תביעות בפני בתי-המשפט הישראלים, לא תפטור את ישראל מחובת הפיצוי, אלא תיצור תמריץ להעברת הסכסוכים לבתי-משפט מחוץ לישראל.
בפס"ד עדאלה נמצא, שהוראות סעיף 5ג מתיקון 7, ששלל את זכות הפיצויים וביטל את ה-accountability של המדינה בפני בתי-המשפט שלה עצמה, בטל. החוקתיות של חלק אחר מהתיקון (סעיף 5ב) הושארה בצריך עיון. ההצעה הנוכחית מבקשת להחזיר לספר החוקים הוראות מקבילות לאלו שבוטלו, ואף להוסיף להן הוראות מרחיקות לכת יותר.
סעיפים 1 ו-2(1) – תיקון הגדרת "פעולה מלחמתית"
לפי החוק הקיים, פטורה המדינה מאחריות בגין פעולות מלחמתיות. ההגדרה הקיימת אומצה אך לפני חמש שנים בתיקון מס' 4 לחוק. היא חורגת כשלעצמה מהמובן המקורי של "פעולה מלחמתית", וכוללת "כל פעולה של לחימה בטרור, במעשי איבה או בהתקוממות, וכן פעולה לשם מניעתם של טרור, מעשי איבה או התקוממות שנעשתה בנסיבות של סיכון לחיים או לגוף". הדרישה שבסיפא, שהפעולה תיעשה בנסיבות של סיכון לחיים ולגוף, נועדה למתן במקצת את ההוראה הגורפת, ולהתאים אותה במשהו לטעם הפטור כפי שתואר בפסיקה.[1] בהצעה הנוכחית מוצע לקבוע הגדרות שונות ל"פעולה מלחמתית" באופן שלא אופי הפעולה אלא מקום התרחשותה הוא שיקבע את אחריות המדינה.
בנוגע לתחום ישראל, ישנו צמצום מסוים של ההגדרה. עם זאת, הותרת הביטויים "לחימה בטרור, במעשי איבה או בהתקוממות" בתוך ההגדרה מעוררת סימני שאלה בנוגע להיקף החסינות שהמדינה מבקשת לעצמה. יש לזכור, שהמדינה נזקקת להוראת החסינות הזו במקום שבו הצבא פעל בניגוד לחוק, ושלולי הוראת החסינות הקורבנות היו זכאים לפיצוי. האם המדינה נערכת לתביעות פיצויים בגין אירועים כגון הרג המפגינים בישראל באוקטובר 2000?
בנוגע לשטחים (ולמדינות אויב) מבקשת ההצעה להקנות למדינה חסינות גורפת על כל פעולה "לשם מניעתם של טרור, מעשי איבה או התקוממות" וזאת גם בנסיבות בהן לא היו החיילים נתונים בסיכון כלשהו. התוצאה היא שלמעשה כמעט כל פעולות הצבא בשטחים יקנו למדינה חסינות מפני תביעה בשל כל נזק, שנגרם במהלכן. זוהי תוצאה מרחיקת לכת אף יותר מזו של תיקון 7, שהגביל את הפטור של המדינה אך ורק לחלקים בשטחים, שהוכרזו כאזורי עימות. מקל וחומר, יפים לעניין זה דברי בית-המשפט בעניין עדאלה (סעיף 36):
עלינו לזכור כי שטחי יהודה והשומרון, ועד לחודש אוגוסט 2005 גם שטחי רצועת עזה, נתונים תחת תפיסה לוחמתית מזה קרוב לארבעים שנה. במסגרת זו, כוחות הביטחון הישראליים שוהים בתחומי האזור באופן קבוע ובהיקף נרחב. תושבי האזור באים עמם במגע הדוק, שוטף, ויומיומי, בצאתם ובבואם, בדרכם לעבודה ולבתי הספר, בנקודות ביקורת במחסומים שבתחומי האזור ובמעברים לישראל וממנה. כוחות הביטחון מקיימים בתחומי האזור נוכחות קבועה ומתמשכת. הם פרושים ופועלים בתחומי האזור הן במשימות לחימה, והן בפעולות שיטוריות באופיין; הן באזורים בהם מתקיימת פעילות חבלנית עוינת, והן באזורים שקטים; הן בתקופות עימות, והן בתקופות רגיעה יחסית. בנסיבות אלה, חסינות גורפת מעין זו הניתנת למדינה מכוח סעיף 5ג לתיקון מס' 7 משמעה מתן פטור למדינה מאחריות בנזיקין ביחס לתחומים נרחבים של פעולות שאינן פעולות מלחמתיות גם על-פי הגדרתו הרחבה של ביטוי זה. משמעה הותרת נפגעים רבים, שלא היו מעורבים בכל פעילות עוינת שהיא, ושלא נפגעו אגב פעולות של כוחות הביטחון שנועדו להתמודד עם פעילות עוינת כלשהי, ללא סעד על הפגיעה בחייהם, בגופם וברכושם. פגיעה גורפת זו בזכויות אינה נדרשת על מנת להגשים את התכליות שבבסיס סעיף 5ג לתיקון מס' 7. שלילת האחריות של המדינה בסעיף 5ג אינה "מתאימה את דיני הנזיקין למצב המלחמה". היא מוציאה אל מחוץ להיקף תחולתם של דיני הנזיקין פעולות רבות שאינן מלחמתיות. היא אינה עולה בקנה אחד עם חובתה של ישראל, כמי שמחזיקה ביהודה, שומרון וחבל עזה בתפיסה לוחמתית. תפיסה זו מטילה על המדינה חובות מיוחדות על פי המשפט הבינלאומי ההומניטרי, שאינן עולות בקנה אחד עם שחרור גורף מכל אחריות בנזיקין.
סעיף 2(2) – הכרעה בטענת פעולה מלחמתית לפני שמיעת הראיות
בסעיף 2(2) מבקשת המדינה להקנות לה יתרון דיוני בלתי הוגן ביחס לקורבנות של מעשי הצבא. לפי ההצעה, טענה של המדינה שמעשה הוא פעולה מלחמתית תידון לאלתר, כבר בשלב המקדמי של טיפול בית-המשפט בתיק. הטענה של "פעולה מלחמתית" היא טענה עובדתית, המחייבת לימוד של פרטי הפעולה ונסיבות התרחשותה. בתי המשפט מכריעים כיום בטענה זו על בסיס מכלול הראיות שמוגשות להם, ולאחר ששמעו את העדים בתיק. מטבע הדברים, חלק ניכר מהראיות הנוגעות לטיב הפעולה מצוי בידי המדינה. הכלים העיקריים שיש לתובע להתמודד עם טענת ה"פעולה המלחמתית" הם בחקירת עדיה של המדינה ובחשיפת הראיות שבידיה – שלעתים קרובות מדי מתגלות רק בשלבים מאוחרים של המשפט. העברת הדיון בטענה לשלב המקדמי של הדיון בתיק משמעו שהטענה תוכרע לפני שימוצו הכלים של התובע לחייב את המדינה לחשוף את מלוא ראיותיה ומבלי שהעדים לאירוע (משני הצדדים) ייחקרו על גרסאותיהם.
גם היום יש לבתי המשפט שיקול דעת לדון בטענת הפעולה המלחמתית כטענה מקדמית, והם יעשו כן כאשר הנסיבות עליהן מתבססת המדינה אינן שנויות במחלוקת עובדתית. אילוץ בתי-המשפט לעשות כן באופן גורף אינו משרת לא את היעילות הדיונית ולא את התכלית של בירור האמת. הוא מיועד להקנות יתרון לא הוגן למדינה. הוא מיועד להשיג פסקי דין מוטעים, הדוחים תביעות אשר בירורן בדרך הרגילה היה עשוי להביא לקבלתן.
סעיף 3: הרחבת סעיף 5ב
סעיף 3 להצעה מבקש לפטור את המדינה מאחריות לכל נזק, שנגרם לתושב "שטח אויב" – בין בהיותו באותו שטח ובין בהיותו בתחום ישראל, בין אם הנזק נגרם על-ידי כוחות הביטחון ובין אם נגרם על-ידי גוף אחר של המדינה.
מהו "שטח אויב"? הדבר ייקבע לא בחוק אלא בהכרזות של הממשלה. החוק לא קובע קריטריון כלשהו בעניין זה. מדברי ההסבר עולה שנכון להיום המדינה מתכוונת להשתמש בסעיף זה כדי לקבל חסינות מכל תביעה של תושבי רצועת עזה באופן רטרואקטיבי מאז ה"התנתקות". כפי שראינו, בית-המשפט קבע במפורש בעניין עדאלה, כי אין הצדקה לפטור את המדינה באופן גורף מאחריותה לנזקים, שגרמה או תגרום ברצועת עזה לאחר ההתנתקות (סעיף 36 לפסק-הדין).
הסעיף המוצע יאפשר למדינה להשיג, באותו אופן, חסינות גורפת גם מתביעות של תושבי הגדה המערבית או חלקים ממנה. מדובר, למעשה, בהרחבת סעיף 5ג שבוטל בידי בג"ץ. ההסדר שבוטל איפשר לשר הביטחון להכריז על אזורים מסוימים כ"אזורי עימות". מי שנפגע מפעולות כוחות המדינה ב"אזורי עימות" נשללה ממנו הזכות לפיצויים. טרם ביטול הסעיף בידי בג"ץ, הוכרזו שטחים נרחבים בגדה המערבית ובעזה כ"אזורי עימות" למשך מרבית פרק הזמן שמשנת 2000 ועד מועד ההכרזה. בהצעה הנוכחית מוחלף הביטוי "אזור עימות" בביטוי "שטח אויב" וחסינות המדינה מורחבת באופן שהיא תחול לא רק על מעשים שנעשו בשטח שהוכרז ככזה אלא גם על מעשים שנעשו מחוצה לו ושקורבנותיהם הם תושבי אותו שטח.
גם בנוסחו הקיים סעיף 5ב הוא בלתי-חוקתי. הוא שולל את הפיצויים מהנפגע באופן מוחלט וגורף על בסיס זהותו ושייכותו ולא על בסיס נסיבות קרות הנזק. גם כשחלק מהאשם בקרות הנזק מוטל על הנפגע, יש לפעול בהתאם לכללים הקיימים בדיני הנזיקין, המאפשרים לקבוע את האשם היחסי של כל המעורבים. בפס"ד עדאלה נקבע, שכל הוראת סעיף 5ב מעוררת שאלה חוקתית, שהושארה באותו עניין בצריך עיון. בית-המשפט העליון קבע, כי בתי המשפט האזרחיים מוסמכים, במסגרת תביעות נזיקין ספציפיות, לבחון טענות נגד חוקתיות הסעיף (סעיף 31 לפסה"ד).
ראוי להזכיר גם את עמדת משרד המשפטים, אשר ביקש בזמנו מוועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת שלא לאשר את סעיף 5ב בנוסחו הקיים. משרד המשפטים הניח על שולחן הוועדה הצעה של היועץ המשפטי לממשלה לנוסח חלופי, אשר מתנה את הפטור בזיקה בין המעשה בגינו ניתן הפטור לבין השייכות הפרסונלית של האדם לארגון מחבלים, למשל. בפס"ד עדאלה ציין בית-המשפט, כי השאלה כיצד ייושם הסעיף, והאם תידרש זיקה מעין זו, היא משמעותית לעניין חוקתיותו.
מתמיה, לכן, שהצעת התיקון אינה כוללת שינוי של סעיף 5ב ברוח ההצעה המתוקנת של משרד המשפטים וברוח הערת בית-המשפט.
סעיפים 4: הגבלת מקום השיפוט
לפי סעיף זה, תביעות נגד המדינה בגין פעולות כוחות הביטחון בשטחים ותביעות של מי שהוגדר כ"אויב" או "פעיל או חבר בארגון מחבלים" יידונו אך ורק בבתי המשפט בירושלים.
הגבלת מקום השיפוט פוגעת בזכות החוקתית לגישה לערכאות, וטעונה הצדקה ממשית, העומדת בתנאי פיסקת ההגבלה.
ההוראה תקשה מאוד על עורכי-דין שאינם מירושלים, בייחוד אלו ממחוזות חיפה והצפון, שחלקם צברו ניסיון רב בתיקים מסוג זה, לנהל את התביעות. הטרחה וההוצאות הכרוכים בניהול התביעות בבתי-משפט מרוחקים תפגע ביכולתם של תובעים לקבל ייצוג מעורכי-דין אלו, והם יוגבלו בעיקר לעורכי הדין במחוז (הקטן יחסית) של ירושלים.
דברי ההסבר מתגדרים בטענה, שתכלית הוראה זו היא פרגמטית גרידא: "מטעמי יעילות ולשם שמירה על אחידות בפסיקה".
טעמים אלו מופרכים על-פניהם.
מבחינת היעילות, ההוראה החדשה תגרום רק לחוסר יעילות. כך, למשל, השאלה אם אדם מסוים הוא "חבר ארגון מחבלים" היא שאלה עובדתית מובהקת, שהמדינה עשויה לעורר אותה לאחר הגשת התביעה. משמעות ההוראה החדשה היא ניהול דיונים עובדתיים סבוכים, הנוגעים לגוף התביעה, רק לצורך קביעת סמכות השיפוט המקומית.
מבחינת "אחידות הפסיקה" – הרי שתביעות רבות מסוגים אלו נדונו במהלך השנים בבתי משפט בחיפה, בצפון, בת"א ובמרכז. אלו תרמו את תרומתם לפיתוח הפסיקה. סוגיות עקרוניות נדונו במסגרת ערעורים בבית-המשפט העליון. אחידות הפסיקה מושגת בישראל באמצעות ההיררכיה של בתי-המשפט. הסמכות המקומית של בית-משפט אסור לה להיות פועל יוצא של מהות הסוגיה: יהיה זה כמו לקבוע שתביעות של נפגעי תאונות דרכים נגד חברות ביטוח יידונו רק במחוז אחד של בתי-המשפט (מחוז הצפון, לשם הדוגמה).
הכלל בתביעות נגד המדינה הוא, שניתן להגישן בכל מקום בתחום המדינה. כל הטענות בדבר "יעילות", "התמקצעות", "נוחיות" וכיוצא באלו הן נכונות – או מוטעות – באותה מידה לגבי תביעות אחרות, המוגשות נגד המדינה בתחומים אחרים. הגבלת הסמכות המקומית, רק בתביעות שההצעה עוסקת בהן, אומרת דרשני. כאשר הטעמים המובאים לתיקון הם מופרכים על-פניהם, יש לחפש טעמים אחרים – זרים. דומה, שהטעם הזר המסתתר מאחורי ההצעה הנוכחית הוא רצון "להיפטר" מכמה מהשופטים במחוזות אלו, שלא נטו חסד למדינה בפסקי-הדין שלהם.
סעיף 6: הוראות תחילה
סעיף 6 מחיל את התיקון המוצע באורח רטרואקטיבי על מעשים, שאירעו החל משנת 2000 (ובנוגע לחסינות מפני תביעות של תושבי עזה באשר הם – משנת 2005). גם בכך הולכת ההצעה בעקבות תיקון 7, שבוטל בידי בית-המשפט. עם זאת, ההצעה הולכת אף רחוק יותר מאשר תיקון 7: רחוק יותר מבחינת תקופת הזמן, ש"בולעת" ההחלה הרטרואקטיבית (שבע שנים לעומת חמש בתיקון 7); ורחוק יותר גם מבחינת הוראת המעבר: בעוד שבנוגע לתיקון מספר 7 נפסק, שהחוק לא יחול במקרים מסוימים גם אם טרם החלה שמיעת העדים, אך הוגשו תצהירי עדות ראשית,[2] הרי שלפי התיקון המוצע רק במקרה, שהוחל בשמיעת העדים, תצא תביעה מגדר תחולת החוק.
תזכיר החוק פגום, אם כן, מכל וכול: מבחינת תכליתו, מבחינת מגמתו ומבחינת פרטיו. פגיעתו קשה יותר מפגיעת הוראות החוק שנפסלו על-ידי בית-המשפט העליון בעניין עדאלה. הוא מנוגד לעקרונות יסוד של המשפט הישראלי והבינלאומי. ממילא, מדובר בהצעה שאם תתקבל דינה בטלות. מן הראוי שהתזכיר ייגנז כבר בשלב זה.
