כיצד לצמצם את הפגיעה בזכויות אדם בחקיקת הפרטה

בהמשך לפגישה עם היועצת המשפטית של הכנסת, נורית אלשטיין, פנתה האגודה ליו"ר הכנסת, דליה איציק, בנושא חקיקת הפרטה. המכתב מסביר בתמציתיות מהם אופני ההפרטה השכיחים כיום בישראל, אילו סכנות לזכויות האדם כרוכות בהפרטה, וכיצד אפשר לצמצמן בחקיקה

‏יוני 2008

לכבוד
ח"כ דליה איציק
יושבת ראש הכנסת
כנסת ישראל

שלום רב,

הנדון: כיצד לצמצם הפגיעה בזכויות אדם בחקיקת הפרטה

בשנים האחרונות אנו עדים לתהליכי הפרטה מואצים בחברה הישראלית. ההכרעה אילו תחומים יופרטו ומה תהיה מידת ההפרטה בכל תחום הינה נגזרת של תפיסת עולם כלכלית-חברתית וערכית, ולמעט במקרי קיצון, הינה הכרעה אשר ראוי כי תתקבל בזירה הפוליטית מדינית, ולא בזירה המשפטית. יחד עם זאת, יש לזכור, כי הפרטה כרוכה מעצם טבעה בהעברת כוח, סמכויות ושליטה, בתחומים שנוהלו בעבר ע"י המדינה, למגזר הפרטי, ובכך כרוכה באיום פוטנציאלי על זכויות אדם.

לא כל הפרטה מעוררת קושי בתחום זכויות האדם. לא הרי הפרטה של ענף התקשורת הסלולרית כהרי הפרטה של משק החשמל או הפרטת שירותים חברתיים. במקרה האחרון מדובר בשירותים שהנגישות אליהם היא כה חיונית למימושן של זכויות בסיסיות, עד כי כל פגיעה בהם יכולה להיחשב להפרה של זכויות אדם. מכאן שהמדינה חייבת להבטיח שאופי הבעלות על השירות לא יפגע בהיקף השירות, במידת הנגישות אליו ובאיכותו.

המדינה אחראית לכך שאזרחיה יוכלו ליהנות מזכויות האדם הנוגעות לשירות המופרט. חובה זו מחייבת בפרט מתן הגנה מיוחדת לקבוצות מוחלשות. על המדינה להבטיח, בין השאר, שהגורמים הפרטיים יעמדו בנורמות של שוויון ואי-הפליה (למשל כלפי עובדים, צרכנים, אנשים בעלי מוגבלויות וכיוצ"ב), יקיימו הליך הוגן, ויימנעו מפגיעה בנגישות לשירותים חיוניים על בסיס יכולת כלכלית. חובה זו מתעצמת כאשר עצם השירות המופרט מהווה זכות אדם מוכרת, למשל, בריאות או חינוך.

ניסיון העבר מוכיח, כי הרשות המבצעת נכשלת לא פעם בפיקוח על השירותים המופרטים הניתנים לאזרח. כשלי הפיקוח נוגעים לאספקטים שונים בהפרטה, החל בפיקוח כספי, המשך בפיקוח על איכות השירות הניתן וכלה בשמירה על זכויות הפרט של צרכני השירותים.[1]

בניסיון להקדים תרופה למכה, ועל מנת לצמצם עד כמה שניתן את היקף הפגיעה הפוטנציאלית בזכויות אדם עקב ההפרטה, יש לשאוף להכניס כבר בשלב החקיקה מנגנוני ביטחון קבועים ומושכלים. יש צורך, בין השאר, בקביעת הסדרים שעניינם פיקוח מצד המדינה, תוך הבטחת תקצובם בתקנים הדרושים, בד בבד עם קביעת כללים חד משמעים בדבר דרך התנהלות הגופים הפרטיים ושמירה על זכויות הפרט של מקבלי השירות וזכויות העובדים.

ההפרטה פנים רבות לה

להפרטה פנים רבות ומגוונות, שלא תמיד נתפסות באופן טבעי ואוטומטי על ידי המתבונן כביטוי של הפרטה. אלא שבכל אחד ואחד מביטויים אלו של הפרטה, קיים חשש ממשי מפני פגיעה בזכויות אדם, וכל ביטוי כזה מחייב בדיקה פרטנית לגבי נחיצותם של מנגנוני ביטחון רלבנטיים.

אופני ההפרטה הבולטים בישראל הם:[2]

מכירת חברות בבעלות ציבורית;

ביצוע של פעילות שלטונית באמצעות קבלנים פרטיים (מיקור חוץ) – החל מפעילות טכנית (איסוף אשפה, הסעת תלמידים והפעלת שירותי מחשוב מסוגים שונים), דרך פעילות הנושאת עימה היבטים של שיקול-דעת (למשל – שירותי גבייה), ועד להעברת תפקידים שלטוניים שיש בהם מימד משמעותי של שיקול דעת (תכנית ויסקונסין או הפרטת בתי הסוהר);

הקמה ותפעול תשתיות ציבוריות באמצעות יזמים פרטיים (BOT) – לדוגמא סלילת כביש אגרה ע"י בעל זיכיון פרטי אשר אחראי על תכנון הכביש ובנייתו ובהמשך נהנה מאגרת הנוסעים בו.

רישוי והענקת זיכיונות בתחומים חדשים – הן כאלו שנולדו בשל התפתחויות טכנולוגיות (שוק התקשורת) והן כאלו שהיו בעבר בשליטה ציבורית (תחבורה ציבורית[3]). בנוסף, משטר הרישוי מחלחל גם לתוך השירותים החברתיים – רישוי מוסדות לטיפול באוכלוסיות נזקקות (קשישים, אנשים עם מוגבלויות, משפחות אומנה) אך גם רישוי גובר של בתי-ספר פרטיים;

הפרטה במחדל – צמצום הפעילות השלטונית (באמצעות קיצוץ תקציבי או הגבלת זכאויות באמצעים ביורוקרטיים) גם כאשר הביקוש לשירות הציבורי ממשיך להתקיים[4]. בקטגוריה זו ניתן לכלול גם את ההימנעות ממימון צרכים חדשים (מאבטחים במסעדות ובמקומות בילוי, למשל), שמבטאת נסיגה של המדינה מביצוע הפעילות, אך גם נסיגה מן המחויבות לשוויון חברתי. נסיגה זו באה לידי ביטוי גם במיסוד הגובר של שת"פ בין הממשלה לבין ארגוני החברה האזרחית, ובהעברה נמשכת של תפקידים לידיהם[5]; הספקה בתשלום של שירותים שניתנו בעבר בחינם (כמו גישה לפארקים או לחופים); מדיניות החכרה ארוכת טווח של מקרקעי ישראל למטרות מסחר ויזמות שהופכת את הבעלות הציבורית עליהם לערטילאית; וכן באמצעות הפרטה מתמשכת של 'נחלת הכלל' הציבורית[6].

נקודות לבחינה במסגרת יוזמת חקיקה הכוללות רכיב של הפרטה:

כאמור לעיל, לא כל הפרטה מעוררת בהכרח קושי בתחום זכויות האדם. יחד עם זאת, על מנת להבטיח כי במקרים בהם קיים פוטנציאל לפגיעה בזכויות אדם תהא הפגיעה מינימאלית, יש להיות ערים כבר בשלבי החקיקה לנקודות המפורטות מטה, ולעגן, ככל האפשר, בחוק עצמו את ההגנות הנדרשות.

1. קביעת מדיניות: על מנת להבטיח כי החלטות עקרוניות בעלות השלכה על זכויות אדם לא יקבעו ע"י הגוף הפרטי, יש לשאוף כי אלו יכללו עד כמה שניתן כבר במסגרת החוק, או למצער ליצור מנגנון המבטיח כי לא יתקבלו במחשכים אלא רק לאחר קיום דיון פומבי וקבלת אישור המחוקק. כך לדוגמא, אין זה ראוי, כי החלטות בדבר קביעת אזורי מתן שירות חיוני, וגובה התשלום עבורו, או החלטות המשליכות על שוויון בנגישות הציבור לשירות המופרט, יתקבלו ללא הבטחה, כי אינטרסים ציבוריים, בראש ובראשונה – שיוויון, אי אפליה, הליך הוגן, נגישות וכיוצ"ב, ולא רק כלכליים יילקחו בחשבון.

2. הגנה על זכויות העובדים במהלך הליך ההפרטה ולאחריו.

3. שמירה על זכויות הפרט של צרכני השירות: שמירה על זכויות אדם כרוכה לא פעם בעלויות כספיות המנוגדות לאינטרס הכלכלי של הגוף המופרט. כך למשל, שמירה על פרטיות עשויה לחייב תשתית מחשוב יקרה, הבטחת השוויון כרוכה לא פעם במתן שירות במקומות מרוחקים בהם ריכוזי אוכלוסיה דלילים והרווחיות מוטלת בספק, והגנה על שלמות הגוף והנפש של דיירים במסגרת טיפולית מחייבת מעקב רפואי תכוף ואיכותי שעלותו גבוה. במציאות מופרטת, ישנה אם כן משנה חשיבות לעיגון חובת השמירה על זכויות הפרט במסגרת החוק המסמיך.

4. שוויון בנגישות לשירות המופרט: יש לעגן בחוק מניעת הפליה בנגישות לשירות. בשירותים המוגדרים כחיוניים – יש לחייב את הגופים המופרטים להעניק שירות אוניברסאלי ולמנוע תלות בשאלת היכולת הכלכלית של האזרח לממנם.

5. הליך הוגן: יש לעגן בחוק את החובה לשמור על עקרונות ההליך ההוגן בקביעת זכאות לשירות המופרט וניתוק ממנו. כן יש ליצור מנגנון אפקטיבי לבירור תלונות הציבור ולקבלת מידע.

6. חובת שקיפות ומתן מידע: יש לקבוע בחוק חובת שקיפות ומתן מידע במהלך כל שלבי הליך ההפרטה, ולמנוע הסתתרות הגופים המופרטים מאחורי טיעונים בדבר סודות מסחריים. זאת ע"י קביעת דו"חות מעקב תקופתיים, דיווח לוועדות הכנסת, הכפפת הגופים המופרטים לביקורת מבקר המדינה, וכדומה.

7. חובת פיקוח: יש להבטיח עיגון בחוק, מפורט ככול הניתן, בדבר חובות הפיקוח של הרשות המוסמכת, לרבות בנושא שמירת זכויות האדם של מקבלי השירות. היות ולא פעם שורש הבעיה אינו בהוראות החוק אלא בהעדר תקנים ליישומן, יש להבטיח כבר בשלב החקיקה גיבוי תקציבי לתקני כוח האדם הנדרשים לצורך ביצוע הפיקוח בפועל.

סיכום

כפי שפורט לעיל, כאשר מחוקקים חוק שיש בו אלמנט של הפרטה, יש חשש כי זו תוביל לפגיעה בזכויות אדם בסיסיות. כדי להבטיח הגנה על זכויות אדם אלו, חשוב ביותר עוד בשלבי החקיקה לבחון את הפוטנציאל לפגיעה בזכויות אדם עפ"י הרשימה המפורטת למעלה, ולעגן בחוק עצמו את ההגנות הנדרשות כדי להבטיח שמירה על זכויות האדם.

בכבוד רב ובברכה,

מיכל פינצ'וק, עו"ד

---