הצעת החלטה בעניין "בלימת ההסתננות הבלתי חוקית לישראל"

נייר עמדה שהגישה האגודה לזכויות האזרח לממשלה לקראת דיון הבא בנושא הטיפול במבקשי מקלט ("המסתננים")

 

 

הצעת החלטה בעניין "בלימת ההסתננות הבלתי חוקית לישראל"

נייר עמדה לקראת הדיון בממשלה ביום 11.12.2011

10 בדצמבר 2011

 

רקע

1. מאז שנת 2005 נכנסו לישראל מבקשי מקלט במספרים גבוהים בהרבה מאלה שישראל היתה מורגלת אליהם בעבר. הרוב המכריע של מבקשי המקלט אשר נכנסו לישראל מאז שנת 2005 הינם אזרחים או תושבים של שתי מדינות: אריתריאה וסודאן.

2. חוסר היכולת המשפטי של ישראל לפעול להרחקתם של מבקשי המקלט האריתראים והסודאנים משטחה נובע, בראש ובראשונה, מעקרון ה-Non-refoulment (איסור ההחזרה), הקבוע בסעיף 33 לאמנה בדבר מעמדם של פליטים, ובסעיף 3 לאמנה נגד עינויים ונגד יחס ועונשים אכזריים, בלתי אנושיים או משפילים, ומוכר כיום כחלק מן המשפט הבין-לאומי המנהגי. עקרון זה הוכר גם כחלק מן המשפט הישראלי החוקתי.

3. הערכות העדכניות מציבעות על כך שלמעלה מ-70% ממבקשי המקלט בישראל הינם אריתראים. באריתריאה נוהג מאז שנת 1993 משטר דכאני ומצב זכויות האדם שם מצוי בהתדרדרות מתמדת. נציבות האו"ם לפליטים קבעה חזקה, ולפיה רוב מבקשי המקלט האריתראים הנמלטים מארצם נופלים בגדר אמנת הפליטים. לפיכך מבקשת הנציבות להימנע מהחזרת מבקשי מקלט מאריתריאה לארצם או לארצות שלישיות העלולות לגרשם לארצם. מחלקת המדינה האמריקאית שבה ומצביעה בדו"חות השנתיים בדבר מצב זכויות האדם בעולם על מעשי ההרג והעינויים, להם אחראים שלטונות אריתריאה, ועל הכליאה השרירותית של אזרחים בתנאים קשים ומסכני חיים. אף משרד המשפטים קבע בדו"ח בשנת 2007, כי "הפרות זכויות האדם והרדיפות הפוליטיות במדינה נרחבות, וכוללות החזקת אסירים מצפוניים ללא אישום או משפט, רדיפות על רקע דתי, העלמה בפועל של אזרחים ועוד". בדיון בנושא אפשרות השבתם של מבקשי מקלט למדינותיהם שהתקיים ביום 31.10.2011 בוועדת העובדים הזרים של הכנסת, הבהיר סגן שר החוץ, מר דני איילון, כי לא עומדת על הפרק אפשרות שכזו בנוגע למבקשי המקלט מאריתריאה: "באריתריאה יש שם שלטון שמוגדר על-ידי כל הקהילה הבין-לאומית כשלטון שלא שומר על זכויות אדם, ומי שחוזר לשם, נתון בסכנה, כולל סכנת מוות".

4. החזרת מבקשי המקלט מסודאן לארצם מעוררת בעיות דומות. רבים ממבקשי המקלט הסודאנים אשר נכנסו לישראל בשנים האחרונות הינם תושבים לשעבר של חבל דארפור, אשר נרדפו על ידי השלטון הסודאני ומשתפי הפעולה מטעמו (כנופיות הג'נג'וויד) בגין השתייכותם האתנית. אנשים אלה הינם קרבנות רצח עם, אשר עברו את הנוראות שבחוויות. בגין רדיפה זו הוציא בית הדין הפלילי הבין-לאומי (ה- ICC) צו מעצר בין-לאומי נגד נשיא סודאן, עומר אל-בשיר, באשמת רצח עם (ג'נוסייד), וזאת בנוסף להוצאת צווי מעצר נגד בכירים בממשל הסודאני. קבוצה אחרת של מבקשי מקלט מסודאן, אשר נכנסה לישראל, הינה של תושבים לשעבר של דרום סודאן. רבים ממבקשי המקלט מדרום סודאן הם קורבנותיה של אחת המלחמות הארוכות והעקובות מדם שהתחוללו באזורנו. משנת 1983 ועד לחתימת הסכם השלום בינואר 2005 התחוללה מלחמת אזרחים שבה נלחם המשטר המוסלמי הפונדמנטליסטי שבצפון סודאן נגד הדרום הנוצרי והאנימיסטי. במהלך מלחמה זו נהרגו כשני מליון אנשים וארבעה מיליון נעקרו מבתיהם. בין הפליטים הנמצאים בישראל גם צעירים אשר איבדו את בני משפחותיהם, והם עצמם נחטפו מכפריהם, שועבדו לעבדות ונאנסו להמיר את דתם. גם היום המצב בדרום סודאן טרם התייצב, והמלצת נציבות האו"ם לפליטים הינה להמשיך ולהחיל על אנשים אלה את עקרון ה-Non-refoulment. קבוצות נוספות של מבקשי מקלט מגיעות מאזורים אחרים בסודאן (למשל, מאזור הרי הנובה או ממחוז דרום קורדופן). אזורים אלה מותקפים על ידי השלטון הסודאני, הפועל בעשורים האחרונים לדכא באלימות – בין היתר בירי פגזים מן האוויר, בהרס כפרים ובמעצר מאות אלפים – כל מה שנדמה בעיניו כאפשרות למרי. אחרים נמלטים מסודאן בשל רדיפתם על רקע דתם או השתייכותם לקבוצות אתניות מסוימות. על יסוד המתואר לעיל, רבים מהאזרחים הסודאנים אשר נכנסו לישראל הינם בבחינת פליטים על פי ההגדרה המשפטית של "פליט" באמנת הפליטים, ועל כן חל איסור על גירושם מישראל.

5. אף על פי שמדינת ישראל נמנעת, ככלל, מלהחזיר את מבקשי המקלט מאריתריאה ומסודאן לארצותיהם (ובכך מקיימת, בדרך כלל, את העיקרון הבסיסי של ה-Non-refoulment), הרי לא מבוצעים בעניינם הליכים לקביעת מעמדם לפי אמנת הפליטים (הליכי RSD –  Refugee Status Determination). תחת בחינת בקשות המקלט, והקניית מעמד בישראל למי שזכאים לכך, מדינת ישראל מוציאה צווי גירוש וצווי מעצר למבקשי המקלט, ומזה מספר שנים, לאחר שחרורם מן הכלא בתנאים, נותנת בידיהם רישיונות ישיבה עתיים לפי סעיף 2(א)(5) לחוק הכניסה לישראל, התשי"ב-1952. כל שקובע סעיף 2(א)(5) לחוק הכניסה לישראל הוא ששר הפנים רשאי לתת "רישיון זמני לישיבת ביקור למי שנמצא בישראל בלי רישיון ישיבה וניתן עליו צו הרחקה – עד ליציאתו מישראל או הרחקתו ממנה". על גבי רישיונות הישיבה שלהם מצויין כי הם אינם רשאים לעבוד בישראל, ולמי שמבקשים להעסיקם לא ניתנים היתרים. כיוון שברור לרשויות כי בהעדר תמיכה כלשהי מצד המדינה על מבקשי המקלט לעבוד לצורך קיומם, מסרה המדינה במענה לעתירה לבג"ץ התחייבות שלא לבצע פעולות אכיפה נגד מעסיקים של מבקשי מקלט לפני שתחל פעולתו של "מרכז השהייה למסתננים מגבול מצרים", אשר אמור לקום בדרום הארץ. התחייבות זו עוגנה בפסק הדין (בג"ץ 6312/10 קו לעובד נ' ממשלת ישראל (16.1.2011, לא פורסם)).

6. מדיניות זו ביחס למבקשי המקלט האריתראים והסודאנים מכונה על ידי הרשויות "הגנה זמנית קבוצתית". המכניזם של "הגנה זמנית" (Temporary Protection) הינו דרך פרגמטית של מדינות להתמודד עם הגעה של מספרים גדולים מאוד של מבקשי מקלט באופן בלתי צפוי ותוך זמן קצר לשטח מדינת המקלט. הפניה למנגנון של "הגנה זמנית" הינה בדרך כלל בנסיבות בהן בדיקה אינדיבידואלית של כל בקשת מקלט תוביל לקריסת מערכת ה- RSD המקומית, והיא נועדה להוות פתרון מיידי ומוגבל בזמן להתמודדות עם מצב חירום. בנוסף, מנגנון של "הגנה זמנית" מיושם לעיתים ביחס לאנשים המבקשים מקלט מסיבות אשר חרף היותן הומניטאריות, אינן מזכות אדם במעמד פליט על פי אמנת הפליטים, כגון: עזיבת מדינת המוצא עקב אסון טבע, או אלימות כללית וכיו"ב (בנסיבות אלה נהוג לעיתים לכנות מנגנון זה בשם "הגנה משלימה" (Complementary Protection)).

7. לא כך באשר למבקשי המקלט מאריתריאה ומסודאן. בשל הימנעות מבחינת בקשות המקלט שלהם מצויים מבקשי המקלט מאריתריאה ומסודאן במעין ריק (limbo) משפטי. הבקשות למקלט אינן נבחנות וגם מבקשי מקלט ששוהים בישראל כבר יותר משש שנים עדיין נמצאים בישראל כשצווי הרחקה שאינם בני ביצוע  תלויים ועומדים נגדם, העסקתם בישראל מיוסדת על הסדר "אי-אכיפה", הם אינם זכאים לביטוח בריאות ולכל סיוע אחר, ועתידם לוט בערפל.

8. בהקשר זה חשוב להשיב לשתי טענות הנשמעות תדיר מפי נציגי הרשויות. על פי הטענה הראשונה, אין מדובר כלל בפליטים, כי אם במהגרי עבודה, ומשום כך לדיני הפליטים אין כל תחולה לענייננו. על פי הטענה השניה, אפילו היה מדובר בפליטים, הרי שישראל פטורה מבחינת בקשות המקלט שלהם, שכן אינה "המדינה הראשונה" אליה נמלטו.

9. באשר לטענה, כי אין מדובר בפליטים, אלא במהגרי עבודה, אין הרשויות סומכות את טענתן זו, כאמור, על בחינת בקשות המקלט של הסודאנים ושל האריתראים. אילו בחנו הרשויות את בקשות המקלט של אזרחי שתי מדינות אלה, יש להניח שהיו מגלות, כי רובם המוחלט הם אכן פליטים, כהגדרתו של מונח זה באמנת הפליטים. מנתונים, שפורסמו בדו"ח הסטטיסטי של נציבות האו"ם לפליטים בחודש יוני 2010, עולה כי בשנת 2009 הוכרו ברחבי העולם כפליטים 83.9% ממבקשי המקלט מאריתריאה ו-63.9% ממבקשי המקלט מסודאן. כמו כן, נוסף על שיעורי ההכרה הנ"ל במבקשי מקלט כפליטים לפי אמנת הפליטים, עולה מנתוני הנציבות, כי במדינות ברבות רבים מאלה שאינם עומדים בתנאי האמנה זוכים ל"הגנה משלימה" (complementary protection) מפני שנשקפת סכנה לחייהם אם יגורשו, אך לא על רקע אחד מן הטעמים המזכים בהכרה לפי אמנת הפליטים.

10. לא זו בלבד שבקשות המקלט של האריתראים והסודאנים בישראל אינן נבחנות כלל. השאלה היחידה אותה נשאל כל מבקש מקלט מאריתריאה ומסודאן בעת מעצרו לאחר כניסתו לארץ אודות נסיבות הגעתו לישראל הינה "מדוע באת?". רבים משיבים לכך, כי הם מבקשים להשתחרר ולעבוד למחייתם. ואולם, השאלה "מדוע באת?" אינה בוחנת האמנם קיימת עילת מקלט. השאלות הרלוונטיות בהקשר זה הינן: "מדוע עזבת את ארצך, ומה יארע לך אם תוחזר אליה?". לו היו נשאלות שאלות אלה, היו התשובות מלמדות על כך, שרבים מאוד הינם פליטים.

11. יתרה מזו, הנתונים בדבר שיעורי ההכרה המזעריים בפליטים במדינת ישראל (פליטים שאינם סודאנים ואריתראים ואשר בקשות המקלט שלהם נבחנות לגופן), אינם מלמדים על כך שרוב מבקשי המקלט שהגיעו לישראל אינם פליטים "אמיתיים", אלא על כך שקיימת בעיה חמורה במנגנון בחינת בקשות המקלט בישראל. על פי נתונים שמסר משרד הפנים במסגרת התדיינויות משפטיות, בשנת 2009 נדונו 812 בקשות מקלט והוכרו רק שני מבקשי מקלט כפליטים (שיעור הכרה של 0.24%). בשנת 2010 נדונו 3,366 בקשות למקלט, והוכרו רק שישה מבקשי מקלט כפליטים (שעור הכרה של 0.17%). נתוני ההכרה בפליטים בישראל מהווים תעודת עניות למערכת המקלט, ולא למבקשי המקלט, וזאת במיוחד על רקע ההשוואה בין שיעורי ההכרה בפליטים בישראל לעומת שיעורי ההכרה במדינות מערביות אחרות. הדו"ח הסטטיסטי של נציבות האו"ם לפליטים מלמד, כי אפילו במדינות בעלות שיעורי ההכרה הנמוכים יותר בעולם המערבי, שיעורי ההכרה גדולים פי עשרות רבות משיעור ההכרה בישראל.

12. באשר לטענה, ולפיה ישראל פטורה מבחינת בקשות המקלט של אזרחי אריתריאה וסודאן, שכן אינה "המדינה הראשונה" אליה נמלטו – לא ברור על מה נסמכת הקביעה, כי פליטים זכאים לבקש מקלט רק במדינה הראשונה אליה הגיעו. בדין הבין-לאומי אין כלל המחייב פליט לבקש מקלט במדינה הראשונה אליה הגיעה. כלל שכזה היה מעקר מתוכה את אמנת הפליטים, שכן האפשרות היחידה לקבל מעמד פליט היה במדינה הגובלת עם המדינה ממנה אדם בורח. במציאות הפוליטית של העולם במאה העשרים ואחת משמעות הדברים היא כי רק מדינות עולם שלישי היו בעלות כשירות להעניק מעמד פליט. "הכלל" בדבר "המדינה הראשונה" הוא למעשה כלל הסכמי. במסגרת עקרון אי ההחזרה הטיל הדין הבין-לאומי מגבלות על יישומו של כלל זה: כדי להעביר מבקש מקלט ממדינה למדינה בין המדינה המעבירה לבין זו הקולטת חייב להיות הסכם בר תוקף. על ההסכם לכלול בטוחות וערובות ממשיות, לכך שהמדינה הקולטת לא תחזיר את הפליט לארץ מוצאו, כמו גם הבטחה שיוכל לעבור הליך RSD הוגן במדינה הקולטת, או לזכות לכל סוג אחר של הגנה. בהעדר הסכם שבצידו בטוחות משמעיות, העברת מבקש מקלט למדינה אחרת היא הפרה של עקרון איסור ההחזרה. הוועדה המנהלת של נציבות האו"ם לפליטים (ExCom), קבעה בהחלטה מספר 58 משנת 1989, כי במקרים שבהם פליטים ומבקשי מקלט נעים בין מדינות, ניתן יהיה להחזירם למדינה מתווכת רק אם הם מוגנים בה מפני החזרה למדינה שבה נשקפת להם סכנה, ואם זכויות האדם הבסיסיות שלהם יכובדו עד שיימצא פתרון קבוע. בהתאם, בתי משפט ברחבי העולם קיבלו כסבירה את החלטתם של פליטים שלא להישאר במדינות בהן עברו בדרך, אם לא יכלו לזכות בהן לביטחון או אם זכויות אדם אינן מכובדות בהן. מרבית ה"מסתננים" המגיעים מאריתריאה ומסודאן אינם בטוחים במדינות בהן הם עוברים בדרכם לישראל. ישראל מייצגת את המדינה הראשונה בה ההגנה מובטחת במסעם. לישראל, למותר לציין, אין כל הסכם בר תוקף עם מצרים (אשר ממילא אינה מקיימת מערכת מקלט הוגנת ומפרה את עקרון ה-Non-refoulment), או עם מדינה אחרת המאפשר החזרה  של מבקשי המקלט.

 

התכנית להקמת מתקן הכליאה, תיקון החוק למניעת הסתננות ואכיפת האיסור על העסקה

13. על הקמתו של מתקן הכליאה למבקשי המקלט החליטה ממשלת ישראל בהחלטה מספר 2507 מיום 28.11.2010. מהחלטת הממשלה עולה, כי המתקן ינוהל על ידי שירות בתי הסוהר, שספק רב האם יש לו הכישורים להפעיל מתקן בסדר גודל שכזה, אשר מיועד להחזקת אוכלוסיה עצומה, שאינה עבריינית. זאת ועוד, מדיוני המועצה הארצית לתכנון ולבניה, העוסקת בתכנון המתקן (במסגרת תמ"א 46, שיוחדה לעניין), עולה, כי בניגוד להצהרות בדבר מתקן שיאפשר "יציאות מבוקרות", שלא יוחזקו בו ילדים, הרי שהכוונה הינה לבנות מתקן שיהיה סגור בעיקרו, שבו יוחזקו גם ילדים. עוד עולה מהחלטת הממשלה כי המתקן הינו אמצעי, שתכליתו הדומיננטית הינה הרתעת מבקשי מקלט נוספים מלבוא לישראל.

14. תכנונו והקמתו של המתקן מגובה בהליך לתיקון חקיקת החירום למניעת הסתננות משנת 1954 (הצעת חוק למניעת הסתננות (עבירות ושיפוט) (תיקון מס' 3 והוראת שעה), התשע"א-2011). הליך החקיקה מקודם בימים אלה בוועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת בחופזה רבה, וזאת חרף התנגדות הייעוץ המשפטי של הכנסת.

15. הצעת החוק אינה מבחינה בין "מסתננים" לבין "פליטים", בין "מבקשי מקלט" לבין "מהגרי עבודה". היא אינה קובעת אופן טיפול שונה בפליטים ובמבקשי מקלט, ואינה מייסדת מנגנונים שיבטיחו את הטיפול המתחייב. על פי ההצעה, מבקשי מקלט וילדיהם ("מסתננים") שייכנסו לישראל דרך גבול מצרים יוכלו להיעצר לתקופה של שלוש שנים (ולא ל-60 ימים, כפי שקובע חוק הכניסה לישראל), וזאת אפילו אין כל אפשרות או כוונה לגרשם. בניגוד לעצורים לפי חוק הכניסה לישראל, הזכאים לבוא לפני דיין שיבחן את מעצרם בתוך 96 שעות, ביקורת על מעצרם של מבקשי המקלט תיערך רק לאחר 14 ימים. ביקורת תקופתית על המעצר לא תתקיים מדי חודש, כפי שקובע חוק הכניסה לישראל, אלה מדי חודשיים. עוד קובעת הצעת החוק, כי אם מבקש מקלט מגיע לישראל ממקום שבו לפי חוות דעתם של גורמי הבטחון מתבצעת פעילות העלולה לסכן את בטחון ישראל (למשל, מחבל דארפור שבסודאן), אי אפשר יהיה לשחרר את מבקש המקלט ואת ילדיו ממעצר. זאת, אפילו ישנן נסיבות הומניטאריות המצדיקות את השחרור, ואין כל עדות לכך שמבקש המקלט עצמו היה מעורב אי פעם בפעילות בטחונית. הצעת החוק תחמיר את מצבם של מבקשי המקלט הקטינים, אשר נלווים להוריהם. ההצעה אינה מכירה באיסור לכלוא ילדים, אלא כמוצא אחרון של לית ברירה; אינה קובעת את עקרון טובת הילד כעילת שחרור; אינה מחייבת מעורבות גורמי הרווחה בהליך המעצר; אינה כוללת מנגנונים מיוחדים להבטחת זכויותיהם של קטינים הנלווים להוריהם; ולמעשה מפקירה את הילדים לשירותיות הוראות המעצר הדרקוניות של הצעת החוק. זאת ועוד, הצעת החוק הינה, כאמור, תיקון לחוק למניעת הסתננות משנת 1954, שנועד במקורו להתמודד עם בעיות בטחוניות הנובעות מהסתננות, ותלוי בקיומו של מצב חירום. ההצעה מבטלת את תלותו של החוק בקיומו של מצב חירום, אך אינה מבטלת את ההוראות הפליליות המחמירות, שקבועות באותו חוק ואשר נועדו להתמודד עם עבירות בטחוניות בעת חירום. במקום זאת היא מחילה את ההוראות הפליליות שבחוק משנת 1954 על כל מי שאינו תושב או אזרח ישראל, אשר נכנס לארץ שלא דרך מעבר גבול מוסדר ("מסתנן", על פי ההצעה). אם תתקבל הצעת החוק, אפשר יהיה להעמיד לדין פלילי כל מבקש מקלט, ועונשו יהיה מאסר חמש שנים. זהו אף עונשו של מי שמסייע למבקש מקלט או נותן לו מחסה. מי שמסייע או נותן מחסה שוב – עונשו יהיה חמש עשרה שנות מאסר.

16. הצעת חוק זו, אם תעבור ותלווה בהקמת מתקן הכליאה, תאפשר, אם כן, מעצר של מי שנכנסו לישראל שלא דרך מעבר גבול לפרקי זמן שלא יפחתו, ככלל, משלוש שנים, ובמקרים מסוימים אף לפרקי זמן בלתי מוגבלים. זאת, גם כאשר קיים קושי אובייקטיבי לגרש אדם וכאשר לא ניתן להעריך האם ומתי צפוי הגירוש לצאת אל הפועל. דברי ההסבר להצעת החוק כוללים הצהרה מפורשת על כך שהאמצעי של מעצר מינהלי ממושך תכליתו להרתיע "מסתננים" נוספים מהגעה לישראל (בלשון דברי ההסבר להצעת החוק: "הציפייה היא כי משך ההחזקה במשמורת יביא לבלימת תופעת ההסתננות, או למצער יצמצם את ממדיה").

17. בהקשר זה יש לדעת, כי אלה המגיעים גם היום חרף הקשיים הנוראים והסכנות האיומות שבדרך – לרבות הרג ופציעה על ידי מבריחים וחיילים מצרים, סחר בבני אדם, כליאה, עינויים, אונס, קציר איברים, עושק וסחיטה – יוסיפו לבוא אף אם יכלאו לתקופה ממושכת. כך תיעד האגף לסיוע משפטי במשרד המשפטים את ממצאיו ביחס למבקשי המקלט שמגיעים לישראל: "מעדויות שנאספו על ידנו עולה כי מבקשי מקלט רבים בדרכם לישראל מוחזקים בסיני במחנות עינויים כבני ערובה בידי מבריחיהם הבדואים. הם נופלים קורבן לאלימות קשה, התעללות שיטתית, קשירה בשלשלאות, הרעבה (פיתה פעם ביום ומים מהולים בבנזין) הכאה, איומים למכור את הכליות שלהם, חיוב לעבוד בעבודות כפייה, התעללות מינית ותקיפות מיניות חמורות. כל זאת במשך חודשים ארוכים בהמתנה להעברת כספים נוספים שדורשים המבריחים תמורת העברתם לישראל. הם מגיעים לישראל במצב גופני ירוד במיוחד, עם כוויות על הגוף, סימני הצלפה ולעיתים ללא נעליים. נשים רבות מגיעות בהריון כתוצאה ממקרי האונס שעברו בדרכן לארץ." חרף זוועות הדרך הללו, מוסיפים מבקשי המקלט לבוא.

18. ואולם, אפילו היה בכליאה ממושכת להרתיע מאן דהוא מלבוא, הרי שבכל "תסריט" אפשרי ייכשל מתקן המעצר מלהרתיע מבקשי מקלט נוספים מלבוא. במקרה בו תכיר המדינה ברוב "המסתננים" כפליטים לאחר בדיקת בקשות המקלט– כפי שנוהגות, כאמור, מדינות המערב אליהן הגיעו מבקשי מקלט מאריתריאה ומסודאן – יופרך הצורך בהקמת מתקן גדול עקב שחרור הפליטים מהמעצר. גם במקרה בו תיבחנה בקשות למקלט של סודאנים ואריתראים, ומדינת ישראל, נאמנה לדרכה לדחות כמעט את כל בקשות המקלט שנבחנות על ידה, תידחה גם את רובן המוחלט של בקשות אלה, לא ישיג מתקן המעצר את מטרתו, משום שהוא יתמלא במהירות כה רבה עד שלא יהיה מנוס משחרור ה"מסתננים". בנסיבות אלה לא יהווה המתקן החדש אלא גרסה מורחבת מאוד של מתקן "סהרונים", ממנו משתחררים כיום מבקשי מקלט מאריתריאה ומסודאן עקב מגבלות מקום.

19. ככל שהמתקן ישמש להחזקתם של אריתראים וסודאנים, אשר יהיו מצויים בישראל עם הקמתו (ועל אפשרות זו מצביעים היבטים שונים בהחלטת הממשלה ובתכנית הנדונה בפני המועצה הארצית לתכנון ולבניה), הרי שהמתקן "יפקק" עד מהירה. על פי הנתונים האחרונים, שפירסמה רשות האוכלוסין וההגירה, בישראל מצויים כ-40,000 אריתריאים וסודאנים. אפילו יעברו כל אלה הליכי RSD, ומדינת ישראל תשמור על שיעורי ההכרה הזעומים בפליטים, המתקן, המיועד ל-10,000 בני אדם, יתמלא במהירות, ואחרים, לרבות מבקשי מקלט חדשים שיגיעו, לא יוחזקו בו. הרתעה לא תושג בכך, אלא "פאניקה" ו"גל של מחאה ציבורית" (כפי שנטען על ידי חלק מגורמי התכנון במסגרת ההליכים בפני המועצה הארצית לתכנון ולבניה). יתרה מזו, עד מהירה יתברר, כי על הרשויות למצוא פתרונות עבור מבקשי מקלט "חדשים". התוצאה תהיה שחרור מוחזקים "ותיקים" לשם "פינוי המקום לחדשים". הקמת המתקן אולי תאריך במידת מה את זמן החזקת מבקשי המקלט במעצר בהשוואה לנהוג היום, אך לא תשנה מהותית את שחרורם לאחר תקופת זמן מסוימת. אין בכך להרתיע איש.

20. זאת ועוד, בתכניותיה לאכוף איסור העסקה על כל מבקשי המקלט בישראל עם הקמתו והפעלתו של מתקן הכליאה, מתוך הנחה כי במתקן יזכו מבקשי המקלט בכל צורכם, אין הממשלה מביאה בחשבון, כי רובם המוחלט של מבקשי המקלט יוותר מחוץ למתקן, משום שזה לכתחילה מיועד ל-10,000 בני אדם. הנותרים מחוץ למתקן – למעלה מ-30,000 בני אדם (מספר שסביר שייגדל עד להקמת המתקן והפעלתו) – יוותרו ללא מקורות הכנסה לקיומם.

21. מתקן הכליאה המתכונן צפוי להפוך למתקן  הגדול ביותר למהגרים בעולם המערבי. מתקן הכליאה הגדול ביותר למהגרים כיום הוא "מתקן מעצר ווילאסי" (Willacy Detention Center) בריימונדויל טקסס שבארה"ב. במתקן 3,086 מקומות כליאה. חרף גודלו העצום של המתקן המתכונן, וחרף העובדה כי הוא מתוכנן להחזיק כלואים עם ילדיהם לתקופות ממושכות, וייתכן שאף בלתי מוגבלות, הוראות תמ"א 46 הנדונות בימים אלה קובעות, כי שטח המחייה יהיה מצומצם מזה הקבוע בתמ"א 24 לאסירים (שטח מחייה מצומצם ופוגעני ממילא), וכי המועצה הארצית תוכל לאשר אף סטייה מכך, ואת הקטנתו של שטח המחייה.  תכנון ובניה של מתקן כליאה עצום בישראל – בקיבולת מרבית של 10,000 מקומות לצד צמצום שטח המחייה לכלואים – הינם חסרי תקדים, ומהווים צעד בלתי פרופורציונאלי למצב בישראל. מתקן עצום שכזה, המנוהל כבית סוהר, יהפוך עד מהירה למחנה פליטים דכאני מן הגרועים בתבל.

22. על רקע דברים אלה יש לשוב ולהזכיר מושכלות ראשונים בעניינים הנוגעים למעצרם של מהגרים: המעצר נועד אך ורק לשם מימוש הליכי הגירוש, וכשאלה אינם אפקטיביים אין למעצר הצדקה. הכלל, ולפיו אין להחזיק מהגרים במעצר שאין בו להגשים את תכלית הגירוש, זוכה לקונצנזוס בין-לאומי רחב, והוא מעוגן הן במשפט הבין-לאומי, הן במשפט המשווה והן במשפט הישראלי. דברים אחרונים אלה נכונים בכלל באשר למעצרם של מהגרים, ונכונים בפרט ובמיוחד מקום שם עסקינן במבקשי מקלט. סעיף 31(1) לאמנת הפליטים מטיל מגבלות על האפשרות להטיל סנקציות על פליט בשל עצם כניסתו שלא כדין למדינה שבה הוא מבקש מקלט. על פי הפרשנות המקובלת של סעיף זה, העובדה שפליט נכנס ללא היתר ואף "הסתנן" למדינה אינה יכולה לשמש עילה להחזקתו במשמורת מכוח חוקי ההגירה הכלליים של אותה המדינה. הרציונאל מאחורי עקרון זה הוא כי פליטים נאלצים לנוס על נפשם מתוך חשש ממשי לחייהם או לחירותם. על כן הסעיף מקנה לפליטים הגנה, מקום בו חצו את הגבול על מנת להיחלץ מהסכנה האמורה והודיעו על הימצאותם בשטחי המדינה בהקדם. החלטה מספר 44 של ExCom, והנחיות נציבות האו"ם לפליטים בעניין מעצר, מדגישות עקרונות אלה, וקובעות כי מעצר ייתכן רק מקום שם הוא מחוייב המציאות. ההנחיות מציינות במפורש, כי אין לעצור מבקשי מקלט לשם הרתעת מבקשי מקלט עתידיים.

23. האיסור על כליאתם של מבקשי מקלט אינו נעוץ אך בטעמים מוסריים. מבקשי מקלט, הסובלים מתוצאותיהן של טראומות עבר קשות, מגיעים לישראל בתקווה למצוא הגנה ובטחון. מחקרים רבים, שנערכו במדינות שונות בעולם, מצאו שיעורים גבוהים באופן משמעותי של הפרעות פסיכו-פתולוגיות בקרב פליטים ומבקשי מקלט. חוקרים מצאו, כי מבקשי מקלט אשר חוו טראומות קשות במדינות מוצאם פגיעים במיוחד להשפעותיהם של גורמי דחק שליליים במדינות הקולטות. בנוסף לגורמי הדחק שלאחר ההגירה (Post-migration) המאפיינים את חייהם של כלל הפליטים ומבקשי המקלט במדינות הקולטות, מתקן כליאה עלול להוות גורם הטומן בחובו מגוון נוסף של גורמי דחק ספציפיים המאיימים על בריאותם הנפשית של הכלואים. גורמי התכנון הביאו בפני המועצה הארצית לתכנון ובניה ממצאים, ולפיהם "החזקת שוהים במשמורת במתקן סגור, במצב של אי ודאות מתמשך, איבוד עצמאות והעדר תכלית, עלולה לגרום להם למתח רב ובמצבים מסוימים לפגיעה פסיכולוגית עד כדי רצון לפגוע בעצמם או בסובב".

24. במתקן אמורים להיות עצורים גם ילדים, וזאת בניגוד לעקרון טובת הילד, ולחובה האקטיבית, המעוגנת בסעיף 37 לאמנה בדבר זכויות הילד, ועל פיה: "מעצרו, חבישתו או מאסרו של ילד יהיו בהתאם לחוק וישמשו רק כאמצעי אחרון ולפרק זמן מתאים הקצר ביותר". הטעם לכך, שמעצרו של ילד ישמש לעולם רק אמצעי אחרון, כמו אמור להיות ברור מאליו: ההשלכות של מעצר על ילדים עלולות להיות הרסניות. ילדים אינם מבינים מדוע נעצרו ומדוע נשללה חירותם, והמעצר מייצר חרדה קשה, היכולה לעורר תגובה טראומטית קשה. ילדים שנעצרו מצויים בסיכון גבוה לסבול מדיכאון, בלבול, שינויים בהתנהגות, ירידה במשקל, חוסר שינה, ומחלות נשימה. יתרה מזו – ילד שנוכח בהליך מעצר עם הוריו רואה אותם מבוהלים וחסרי אונים מול הרשויות. יש בכך פגיעה חמורה בתשתית תחושת הביטחון הקיומי שמעניקים הורים לילדיהם. מחקרים מלמדים, כי כליאתם של ילדים גורמת לגידול של פי עשרה בהופעת סימני דיכאון והפרעות דחק פוסט-טראומטיות. במתקני כליאה שונים בעולם נמצאו בקרב ילדים סימפטומים שכללו חרדת נטישה, בעיות התנהגות, הרטבת לילה וקשיים בשינה, כגון: סיוטים, חלומות בלהה והליכה בשינה. השפעות נוספות היו ליקויים בהתפתחות קוגניטיבית אצל ילדים, מוטיזם (אובדן כושר הדיבור על רקע נפשי), סירוב לשתות ולאכול והתנהגות סטריאוטיפית (תנועות או דיבור שחוזרים על עצמם). במחקר על ילדים במתקן כליאה באוסטרליה, לכל ילד ששהה במתקן בין שנה אחת לשנתיים, היה לפחות הורה אחד שסבל מדיכאון, אותו פיתח במהלך תקופת הכליאה. למחצית מן הילדים מתחת לגיל חמש שהשתתפו במחקר, היו עיכובים בהתפתחות השפה וההתנהגות החברתית, והתגלו אצלם הפרעות התנהגותיות ובעיות בקשר רגשי. אצל הילדים שהשתתפו במחקר וגילם היה בין שש לשבע עשרה שנים הופיעו הפרעות דחק פוסט-טראומטיות ודיכאון קשה. כולם חשבו על התאבדות. 80% ניסו לפגוע בעצמם פיזית, 70% לקו בהפרעות חרדה ו-50% סבלו מבעיות בריאות פיזית. רבים הביעו חווית שעמום, קשיים בשינה, חרדות עקב עיכוב בחינוך והשכלה ורגשות בושה. אפקט משני על ילדים כלואים היה דרך השפעות ההורים שדיווחו על ירידה במסוגלות ההורית שלהם כלפי ילדיהם בעת הכליאה. יחד עם אובדן החירות של כל המשפחה וחוסר היכולת לנהל חיי משפחה נורמאליים, יכולת ההורים להעניק סביבה מטפלת ומטפחת הלכה והתערערה עד לדרגת סיכון של הזנחה והתעללות פיזית בילדים לאורך כל השהות במעצר. נתונים בדבר הפגיעה החמורה בילדים הוצגו על ידי גורמי התכנון גם בפני המועצה הארצית לתכנון ולבניה.

 

סיכום

25. אף אנו שותפים לדעה, ולפיה למדינת ישראל הזכות לשמור על גבולותיה, לקבוע כללים ביחס לכניסה אליה ולפקח על הבאים בשעריה. יחד עם זאת, כמדינה שקמה כדי לספק בית לפליטים, ואשר היתה מעורבת מאוד בניסוח האמנה בדבר מעמדם של פליטים, כל אמצעי הננקט על ידי המדינה חייב להביא בחשבון את החובה המוסרית והמשפטית שלא לכלוא פליטים ומבקשי מקלט ולא להענישם. אין להטיל עונשי מאסר כבדים ואין לאפשר מעצר מינהלי חסר תוחלת של כל אדם ללא הבחנה. ההתייחסות לתופעת הכניסה לישראל חייבת להיעשות כמכלול ולא לשיעורין. יש להבחין בין "מסתננים" לבין "פליטים", בין "מבקשי מקלט" לבין "מהגרי עבודה". יש לקבוע אופן טיפול שונה בפליטים ובמבקשי מקלט, ולייסד מנגנונים שיבטיחו את הטיפול המתחייב. יש לתת את הדעת לכל ההיבטים הנוגעים לכניסה לישראל ולמעמד בה, לרבות לחובותיה של מדינת ישראל ביחס לאנשים הצפויים לסכנת עינויים; לקורבנות סחר בבני אדם; למחוסרי אזרחות; לילדים; לאנשים חולים ומוגבלים – ולעוד קבוצות הזכאיות להגנה על פי המשפט הבין-לאומי והמשפט הישראלי החוקתי.

26. אין ספק, כי הטיפול במבקשי המקלט מציב בפני מדינת ישראל אתגרים מורכבים. עם זאת, ישראל אינה המדינה המערבית היחידה המתמודדת עם קליטה של מבקשי מקלט במספרים גדולים. גיבוש פתרונות הולמים לא ייתכן אלא על ידי אלה: הכרה במציאות הריאלית, ולפיה מבקשי מקלט במספר לא מבוטל לא יעזבו את הארץ בשנים הקרובות; קבלה כי יהיה על ישראל לארחם תוך מילוי חובותיה על פי האמנה בדבר מעמדם של פליטים בתחומים הנוגעים, בין היתר, לעבודה, לרווחה, לבריאות ולחינוך; ובחינה אינדיבידואלית – במסגרת מנגנון יעיל אך הוגן – של בקשות המקלט.