דברי השופטת (בדימוס) אילה פרוקצ'יה בכנס "חוק יסוד זכויות חברתיות: צדק חברתי בכנסת?" שנערך בכנסת ב-6.12.11 לציון יום זכויות האדם הבינלאומי
כב' יו"ר הכנסת, שרים וחברי כנסת נכבדים, נציגי האגודה לזכויות האזרח, אורחים יקרים.
1. יום זכויות האדם הבינלאומי הוא יום של שיח-זכויות-אדם המחבר עמים ולאומים אלה לאלה. הוא יום של שיח זכויות בין אדם לאדם; זהו יומם של ארגוני זכויות אדם, העושים ימים כלילות בהגנה על זכויות הפרט וקידומן; זהו גם יומן של רשויות השלטון, האמורות לנהל שיח ביניהן ולערוך חשבון נפש – מה נעשה עד כה כדי לקדם את זכויות האדם בישראל, ומה נותר עוד לעשות, שטרם נעשה, כדי להבטיח את מימושן; והאם נעשים חלילה מהלכים העלולים לפגוע בהישגים שכבר הושגו, ולהסיגם אחורנית; חשבון נפש זה ראוי שייעשה קודם כל בידי רשויות השלטון, שעליהן רובצת האחריות הציבורית להכיר בזכויות האדם, ובידיהן הכח והסמכויות להבטיח את מימושן הלכה למעשה.
2. בימים אלה נדמה שראוי לחזור ולשנן פעם נוספת את מושכלות-היסוד הידועים לכל: ישראל היא דמוקרטיה חוקתית, הבנויה על שני ערכי יסוד משולבים, שקיומם המצטבר הוא תנאי חיוני לאופיו הדמוקרטי של המשטר: המרכיב האחד הוא – קיום שלטון רוב הנבחר בבחירות חופשיות והוגנות, הפועל באמצעות רשויות השלטון על בסיס עקרון הפרדת הרשויות. על פי עקרון הפרדת רשויות, תפקידה של הכנסת הוא להניח את התשתית החקיקתית הנורמטיבית בדרך של חקיקה ברמה רגילה וברמה החוקתית; תפקידה של הממשלה הוא ליישם את חוקי הכנסת, ולבצע את מדיניותה המתגבשת על פיהם; ותפקידו של בית המשפט, בין היתר, להפעיל ביקורת שיפוטית על תקינות וחוקיות פעולות השלטון. לשם כך, ובמסגרת עקרון הפרדת הרשויות, נדרשת עצמאות מלאה לבית המשפט, שבלעדיה לא יוכל לבצע את תפקידו. הביקורת השיפוטית נעשית בזהירות ובריסון רב, על פי מערכת סדורה של כללים ונורמות שעוצבו במשפט המינהלי והחוקתי לאורך שנים בהשראת שיטות חוקתיות נאורות הנוהגות בעולם.
המרכיב השני של הדמוקרטיה החוקתית עניינו בהגנה שנותן המשטר לזכויות האדם במובנם הגרעיני, הבסיסי. ההגנה על זכויות היסוד של האדם היא מרכיב מובנה ביסודות השיטה החוקתית, שבלעדיו דמוקרטיה אמיתית לא תיכון. בעוד המרכיב הראשון של המשטר החוקתי נועד להבטיח כי השלטון ייצג את רצון רוב העם, המרכיב השני נועד להבטיח את קיומן של זכויות היסוד של הפרט, של המיעוט, של החלש וחסר האמצעים, ולהגן עליהן מפני עוצמתו של הרוב. וכך, פורשת הדמוקרטיה את הגנתה הרחבה הן על הרוב והן על הפרט והמיעוט, באמצעות השיטה החוקתית המבטיחה במשולב את זכויותיהם של אלה ואלה גם יחד. יש, כמובן, קשר גומלין הדוק בין שני מרכיביה של הדמוקרטיה: בין ההגנה הניתנת לרוב לבין ההגנה הניתנת לפרט ולמיעוט. בין היתר, מכח עקרון הפרדת הרשויות הנימנה על המרכיב הראשון, מופקד בית המשפט על עריכת הביקורת השיפוטית על זרועות השלטון, ובתוך כך גם על פעולות השלטון הנוגעות לכיבודן ולמימושן של זכויות האדם. אין צריך לומר, כי בלא עצמאות מלאה של הרשות השופטת לא תיתכן ביקורת שיפוטית אמיתית על חוקיות פעולות השלטון, ולא תתכן הגנה אמיתית על זכויות האדם. ככל שיוגבל כוחו של בית המשפט לבקר את השלטון, ולהבטיח את עליונות זכויות האדם הבסיסיות באמצעות השפעה פוליטית על מעמדו, כך תלך הדמוקרטיה המהותית ותישחק, וייפגעו עקרונות הליבה עליהם היא בנויה.
3. האם שני מרכיבי הליבה של הדמוקרטיה הישראלית מתקיימים באופן ראוי, והאם רשויות השלטון מקיימות את אחריותן כלפי הציבור על פי תפיסה זו?
4. ניתן לומר בהכללה, כי היסוד האחד של הדמוקרטיה – שלטון הרוב הנבחר בבחירות חופשיות והוגנות ומנוהל על ידי מוסדות השלטון ברוח עקרון הפרדת הרשויות, מתקיים עד כה באורח תקין. יש לקוות כי ההצעות שעלו בעת האחרונה, שאיימו לפגוע בעיקרון הפרדת הרשויות ובעצמאות הרשות השופטת לא תקרומנה עור וגידים. אך האם מתקיים במלואו המרכיב האחר של הדמוקרטיה הישראלית – ההגנה על זכויות האדם – בדרך העונה באופן מלא למאפייניו של משטר דמוקרטי מהותי אמיתי? האם רשויות השלטון ממלאות את תפקידן, ויוצאות ידי חובתן, להעניק הגנה מספקת לזכויות האדם בישראל? לשאלה זו שתי פנים: בהקשר הנורמטיבי – האם התשתית החקיקתית-הנורמטיבית מבטיחה באופן מלא את זכויות האדם בישראל? ובהקשר היישום בפועל – האם הנורמות הקיימות, שנועדו להבטיח את זכויות האדם, מבוצעות כראוי, הלכה למעשה, במציאות הנוהגת בשטח.
5. השנה האחרונה התאפיינה בהתעוררות חברתית גדולה שלקחו בה חלק צעירים ובני מעמד הביניים בישראל. במרכזה של התעוררות זו עלתה טענה כנגד מדיניות הקצאת המשאבים וסדר העדיפויות הלאומי שנקבעו על-ידי רשויות הממשל, שעל פי הנטען, יש בהם משום קיפוח של השכבות החלשות ושכבות הביניים בחברה, ומתן הטבות מפליגות לבעלי היכולת ולבעלי ההון. הדרישה שעלתה היא להבטיח מכאן ואילך תנאים של רווחה כלכלית סבירה לכל אדם בשים לב למשאביה הכלכליים של החברה, ובהתחשב, בין היתר, בנטל החברתי הכבד הרובץ על בני מעמד הביניים, הנושאים על שכמם את עיקר החובות האזרחיות למדינה, ובהן – שירות חובה בצבא ותשלום מיסים כבדים.
6. ההתעוררות החברתית העלתה באופן טבעי את השאלה מה מעמדן של הזכויות החברתיות במשפט הישראלי; מה תפקידו של המשפט בהבטחתן, והיכן עובר קו הגבול בין אחריות הכנסת והממשלה, לבין כוחו של בית-המשפט לקדמן.
אקדים את המאוחר ואומר: תנועת המחאה החברתית ביקשה ביסודה להביא לשינויים מיידיים בסדרי העדיפויות בהקצאת המשאבים הלאומיים על בסיס תפיסה חברתית המדגישה את זכויותיהם וצרכיהם של הצעירים ומעמד הביניים בחברה. הישגיה המעשיים של ההתעוררות החברתית, ככל שיהיו כאלה, עלולים להימצא הישגים קצרי מועד וקצרי-טווח וזאת ככל שהמערכת החקיקתית הנורמטיבית בישראל לא תשונה בדרך שתבטיח מן היסוד את מעמדן החוקתי העליון של הזכויות החברתיות בישראל; הסדרת הזכויות החברתיות בחוק יסוד תניח את התשתית הנורמטיבית הבהירה, המפורשת, הכוללת וארוכת הטווח למתן הגנה חוקתית בסיסית לזכויות אלה; הסדרה חוקתית סטטוטורית של הזכויות החברתיות תבהיר את מעמדן העליון כחלק מיסודות השיטה, ואת מחוייבות השלטון לכבדן. הסדרה סטטוטורית כזו תהווה נורמה כללית בעלת מעמד-על, אשר תתווה את דרכן וחובתן של רשויות השלטון בכיבוד ובהגנה על הזכויות החברתיות. הסדרה חוקתית של הזכויות החברתיות, ככל שהיא תוגשם, תהווה בעיני ההישג העיקרי של המחאה החברתית במבט לעתיד לבוא, גם אם נושא כשלעצמו לא היווה גורם מרכזי בסדר יומה של התנועה החברתית.
7. במשפט החוקתי ניתן להבחין בין שתי קבוצות עיקריות של זכויות אדם: זכויות אזרחיות – פוליטיות, וזכויות חברתיות – כלכליות. הזכויות האזרחיות כוללות, בין היתר, את הזכות לחיים ולשלמות הגוף, הזכות לבחור ולהיבחר, את חופש הביטוי, התנועה, הפרטיות, חופש הדת וחופש מדת, זכות הקנין וחופש העיסוק. חלק מזכויות האדם הללו פותחו כזכויות יסוד בהלכה הפסוקה של בית המשפט, ולחלק מהן ניתן מעמד חוקתי סטטוטורי בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו ובחוק יסוד: חופש העיסוק.
על פי השיטה המשפטית החוקתית בישראל, זכויות אדם שלא זכו לעיגון סטטוטורי, והוכרו ככאלה בהלכה הפסוקה של בית המשפט, נהנות ממעמד דומה לאלה שעוגנו בחוקי היסוד. מהחשובות שבזכויות האדם שטרם עוגנו בחוק יסוד הן חופש הביטוי, וחופש הדת והחופש מדת. זכויות אלה הוכרו ופותחו בפסיקת בית המשפט העליון מאז קום המדינה.
לעומת הזכויות האזרחיות-פוליטיות, הזכויות החברתיות נוגעות בעיקרן בתנאי הקיום של האדם במישור הכלכלי – חברתי – תרבותי. הן עוסקות בזכות לקיום בכבוד של האדם במישור הפיסי – בזכות למזון, מים, דיור, בריאות ותנאי עבודה הוגנים, והן במישור התרבותי-חברתי – למשל, הזכות הבסיסית לחינוך ולהקניית ערכי תרבות יסודיים לאדם.
הקו המשותף לשתי קבוצות הזכויות – האזרחיות-פוליטיות והחברתיות-כלכליות הוא, כי מדובר בזכויות בסיסיות של האדם שהמשטר החוקתי חייב להגן על קיומן ולמנוע פגיעה בהן. בלעדי הגנה זו, יופקר גורלם של הפרט והמיעוט לשלטון הרוב. בלעדי הגנה זו, לא תיכון דמוקרטיה אמיתית.
8. המשפט בישראל פיתח בצורה מרשימה את תחום הזכויות האזרחיות-פוליטיות הן במסגרת חוקי היסוד והן בהלכה הפסוקה. הונחה תשתית חוקתית סטטוטורית לחלק מזכויות היסוד האזרחיות, וזכויות יסוד אחרות שלא עוגנו בחוקי יסוד פותחו כבר מקום המדינה באמצעות ההלכה הפסוקה.
בכל הנוגע לזכויות האזרחיות, השיטה החוקתית בישראל נחשבת בעולם למתקדמת ביותר גם בהשוואה למדינות המערב, הגם שהן אינן נתונות בסיכון בטחוני מתמיד בדומה למצב הקיים בישראל.
לא כך המצב ביחס לזכויות החברתיות. זכויות אלה לא זכו להיכלל בחוקי היסוד, למרות שבמהלך השנים הוגשו הצעות שונות שנועדו לקדם חקיקה חוקתית כזו. הזכויות החברתיות זכו לפיתוח חלקי בלבד במשפט הישראלי. הדבר נעשה באמצעות חוקים רגילים, העוסקים בזכויות חברתיות מסוימות כגון חינוך, בריאות, ביטוח לאומי, והבטחת תנאי עבודה הוגנים. חוקים אלה אינם מסדירים את המעמד החוקתי של הזכויות החברתיות בהן הם עוסקים. זכויות חברתיות אחרות אינן מוסדרות אף בחקיקה רגילה. בהעדר תשתית חוקתית סטטוטורית כוללת, מעשה ידי הכנסת, פועל בית המשפט העליון להגנה על הזכויות החברתיות באמצעות ההלכה הפסוקה, וזאת תוך הישענות על עקרונות היסוד של השיטה, ומכח עקרון "כבוד האדם" שבחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. יכולתו של בית המשפט למלא את החלל הנורמטיבי בתחום זה היא מוגבלת, ונתונה ליד המקרה.
9. מהבחינה העיונית, מעמדן החוקתי של הזכויות החברתיות נגזר מיסודות השיטה, ומערך כבוד האדם והזכות לשלמות הגוף שבחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. אין טעם עיוני של ממש המצדיק לאבחן בין שתי קבוצות זכויות האדם, הזכויות האזרחיות-פוליטיות והזכויות החברתיות. שתיהן ראויות להכרה כזכויות-על חוקתיות במדינת רווחה דמוקרטית. קיים גם קשר בל-ינתק ביניהן, שכן בלא קיום זכויות חברתיות, יקשה על אדם למצות את זכויותיו האזרחיות; בלא מזון, מים, דיור, בריאות וחינוך אדם יתקשה לתת תוכן ומשמעות אמיתית לזכויותיו האזרחיות. הוא יתקשה למצות את זכות הבחירה, את חופש הביטוי, את חופש העיסוק ואת זכות הקנין.
10. יתכנו הסברים שונים לפער שנפער בפיתוח המשפטי בין שתי קבוצות הזכויות החוקתיות. נראה כי הפער נעוץ, לפחות בחלקו, בטעמים מעשיים. פיתוחן המשפטי של הזכויות האזרחיות אינו טעון, ככלל, השקעת משאבים כספיים מצד המדינה, שהרי מדובר בזכויות בעלות אופי נגטיבי שעיקרן בכך שאסור לשלטון לפגוע בהן; לעומתן, פיתוח הזכויות החברתיות מחייב הקצאת משאבים תקציביים בהיקפים ניכרים. שהרי מדובר בזכויות שבלא השקעת כספים למימונן לא ניתן לממשן. טעם זה, ואפשר גם טעמים אחרים, הביאו לכך שהזכויות החברתיות טרם עוגנו בחוק יסוד בעל מעמד-על חוקתי. כתוצאה מכך, ההכרה בהן נעשית בדרך ספורדית ולשיעורין, בין בדרך של חקיקת זכויות רגילה, העוסקת בזכויות חברתיות מסוימות בלבד, ואינה מצהירה על היותן זכויות-על חוקתיות, ובין באמצעות ההלכה הפסוקה. כידוע, ההלכה הפסוקה מתפתחת באיטיות, בזהירות, ותוך תלות ביד המקרה – אם הוגשה עתירה, והאם נתוניה הספציפיים מצריכים הכרה בזכות חברתית. הריסון השיפוטי הטבעי המאפיין את הביקורת השיפוטית בנושאי מדיניות הקצאת משאבים לאומיים תורם גם הוא את חלקו לעיכוב בפיתוחה של קבוצת הזכויות החברתיות בישראל. התוצאה היא, כי בהעדר תשתית חוקתית סטטוטורית לזכויות החברתיות, תחום חיוני זה של זכויות האדם זוכה להגנה חלקית בלבד של המשפט; הגנה זו, ככל שהיא ניתנת, נעשית בלא חשיבה חקיקתית כוללת, בלא שיטה קוהרנטית, והיא נתונה ליד המקרה.
11. כך, למשל, לצורך הדגמה, בית המשפט העליון הכיר בזכות היסוד של האדם לקיום מינימלי בכבוד בפרשה הידועה כפרשת גמזו. גם בשנה האחרונה הזדמן לבית המשפט לעסוק במספר עניינים הקשורים בזכויות חברתיות מסוימות, כגון בזכות האדם החוקתית לנגישות סבירה למקורות מים. בענין זה נקבע, כי זכות זו נתונה לכל אדם בישראל כחלק מערך כבוד האדם, אפילו הוא יושב בקרקע באופן בלתי חוקי (פרשת אבו מסאעד). עניין זה מתייחס לשבטי הבדואים בדרום, היושבים בישובים בלתי מוכרים באזור.
בצד ההכרה בזכות היסוד למים, עסקה הפסיקה השנה גם בזכות לבריאות, ובמשמעותה מן הבחינה החוקתית. בנושא זה נפסק כי, הזכות לטיפול רפואי אלמנטרי לאדם הנמצא בישראל הינה בעלת אופי חוקתי, והיא נגזרת מזכויות האדם לחיים, לשלמות הגוף, ולכבוד, שהן זכויות יסוד שהוכרו בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. זכות זו נתונה לאדם בישראל בלא קשר למעמדו האזרחי. עם זאת, תתכן אבחנה לגיטימית בין בעלי מעמד אזרחי לחסרי מעמד בישראל בכל הקשור לנגישות לאמצעי רפואה שמעבר לרמה הבסיסית האלמנטרית, במסגרת קביעת סדרי עדיפויות בחלוקת משאביה של המדינה בין מגזרי אוכלוסיה שונים. (פרשת סולומטין).
נושא נוסף שנדון השנה בפסיקה, וקשור בזכויות חברתיות, עוסק בזכותו של ציבור הגמלאים להצטרף לארגוני עובדים פעילים במקומות העבודה, ובזכותם של ארגונים כאלה להכריז על סכסוך עבודה, ואף על שביתה, שעילתם היא קידום עניינם של הגמלאים (פרשת אוניברסיטת בר-אילן).
12. דוגמאות אלה הן מידגם מייצג לטיפול הספורדי, ובמובן מסוים המקרי, והבלתי שיטתי בנושא הזכויות החברתיות בהלכה הפסוקה של בית המשפט. חוסר שיטתיות זו אופיינית גם לחקיקה הרגילה בנושא זה. העדר הסדרה חוקתית כוללת של נושא זה יוצר מסך של אי וודאות וערפל, ההופך את ההכרה המשפטית בזכויות החברתיות לתהליך בלתי מובנה, המתפתח בצורה בלתי סדורה, בלא שיטה ובלא תפיסה חקיקתית רחבה. מציאות זו אינה מתיישבת עם אופייה הדמוקרטי של המדינה, ואינה עולה בקנה אחד עם תפקידה של המדינה כמדינת רווחה, שנועדה להבטיח קיום אנושי לכל אדם, ותנאי קיום סבירים בגדרו של מושג "כבוד האדם". בהעדר הסדרה חקיקתית כוללת של הזכויות החברתיות, לא קמה מחוייבות ברורה של השלטון להבטיחן. וכך, נותרות עדיין בישראל פינות חשוכות של עוני, מצוקה, קיפוח, והפלייה קשה בהקצאת משאבי המדינה. פרטים ומגזרים מסוימים אינם מסוגלים להשתחרר ממעגלי המחסור והחסך הן בתחום הפיסי והן בתחום התרבותי-רוחני. מבוגרים וילדים חיים בתת-תנאים שאינם מקיימים אף את סף המינימום הנדרש לקיום אנושי בכבוד.
13. הדרך להתמודד עם מציאות זו היא, קודם לכל, לחוקק חוק יסוד שיעגן את הזכויות החברתיות, ויבטא בצורה מפורשת את מעמדן החוקתי העליון. הצהרה חוקתית סטטורית כזו לא רק תקנה לאדם הגנה מפני פגיעת השלטון, אלא תבהיר במפורש את חובתו הפוזיטיבית של השלטון להבטיח כי זכויות היסוד האלה תקויימנה ותמומשנה. חוק יסוד כזה יגשר על פני חלל גדול המצוי כיום במשפט הישראלי, המקרין במישרין על אופייה הדמוקרטי של המדינה.
14. חקיקת היסוד בענין הזכויות החברתיות צריכה בראש וראשונה להגדיר מהן הזכויות החברתיות שיש לתת להן הגנה חוקתית מיוחדת, ומה היקף ההגנה הראויה להן. הגדרת מהותה של הזכות החברתית-חוקתית איננה בהכרח נתון קשיח. היא עשויה לנוע בין זכויות שנועדו להבטיח סף מינימום הכרחי לצורך קיום פיסי-ותרבותי בלבד, לבין זכויות לקיום ברווחה סבירה, החורג מסף המינימום, בהתחשב כמובן בהיקף משאביה של המדינה ובסדרי העדיפויות של הצרכים הלאומיים. ככל זכות יסוד חוקתית, כך גם הזכות החברתית איננה מוחלטת. היקף ההגנה החוקתית שיש לתת לה נגזר מנקודת האיזון המתקבלת כתוצאה מההתמודדות בינה לבין אינטרסים ציבוריים חשובים נוגדים. כך למשל, בקביעת היקף ההגנה על הזכות החברתית, יש להתחשב בהיקף המשאבים הכספיים הנתונים בידי המדינה, ובסדרי העדיפויות בהקצאתם לאור מידרג הצרכים הלאומיים; כמו כן, היקף ההגנה על הזכות צריך להיגזר גם על רקע קיום מדיניות שלטונית של עידוד יוזמת הפרט למצות את כוחו ויכולותיו כדי לקיים את עצמו ואת התלויים בו. עם זאת, כמתבקש במדינת רווחה, מי שאינו מסוגל לקיים את עצמו, לא יושלך לרחוב ולא יסבול רעב ומחסור. וכך, כמו בשאר חוקי היסוד, יש לכלול "פיסקת הגבלה" בחוק היסוד בדבר זכויות חברתיות, שתיתן ביטוי להיקף הפגיעה החוקתית המותרת בזכות החברתית. פיסקת הגבלה כזו תגדיר מהי הפגיעה המידתית המותרת בזכות החוקתית; עליה לשקף, מצד אחד, את הגרעין הקשה של הזכות החברתית שבו אין לפגוע, ובה בעת להשאיר מרחב מספיק למימוש אינטרסים חברתיים לאומיים חשובים אחרים, שבלעדיהם חברה מאורגנת אינה יכולה להתקיים. ההנחה המובנית ברקע פיסקת הגבלה כזו היא כי הרשות המבצעת היא בעלת הסמכות להגדיר מהם האינטרסים הלאומיים שבכוחם להצר ולהגביל את היקף התפרשותה של הזכות החברתית, ובלבד שמימוש האינטרסים האלה לא יחרוג מגדר המידתיות הנדרשת בפגיעה בזכות החברתית החוקתית, ולא ירוקנה מתוכן. וכך אמורה פיסקת ההגבלה בחוק היסוד ליצור את האיזון הראוי בין הדאגה לצרכיו הקיומיים של הפרט לבין האחריות למימושם של יעדים לאומיים אחרים על פי סדרי עדיפויות שיקבע השלטון.
15. המשימה העיקרית בעיגון הזכויות החברתיות בחוק יסוד מוטלת על הכנסת כרשות מחוקקת; על הממשלה כרשות מבצעת מוטל לממש את הוראות חוק היסוד במסגרת משאבי המדינה; תפקידו של בית המשפט בגידרו של עקרון הפרדת רשויות השלטון הוא לפקח, במסגרת הביקורת השיפוטית, על מימושו כדין של חוק היסוד, כדי להבטיח את כיבוד זכויות האדם החברתיות על פיו. ככל שההסדרה החוקתית הסטטוטורית של הזכויות החברתיות תהיה מקיפה וכוללת יותר, וככל שהזכויות על פי חוק היסוד תובטחנה ותיושמנה על ידי השלטון, כך ילך ויקטן הצורך בהתערבות שיפוטית של בית המשפט העליון בנושא זה. אולם בהעדר הסדרה חוקתית כזו, הנחתי היא כי בית המשפט יידרש להמשיך ולמלא את החלל החקיקתי בתחום זה, בדרך של פיתוח הלכתי של הזכויות החברתיות, כפי שנגזר מיסודות השיטה ומערך כבוד האדם בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. זאת ייעשה מטבע הדברים ממקרה למקרה, ובהדרגה, תוך התחשבות בהיקף משאבי המדינה, ובאינטרסים חברתיים כלליים אחרים, ובשים לב לסמכותה הרחבה של הרשות המבצעת לקבוע את מדיניות הקצאת המשאבים הלאומיים בחברה. פיתוח הילכתי כזה יהיה מעצם טיבו חלקי ואיטי, ותשלוט בו יד המקרה.
על רקע הדברים שנאמרו, קשה להפריז בחיוניותה של חשיבה חקיקתית כוללת בנושא הזכויות החברתיות. שיטת הממשל שלנו התברכה בכלים יעילים להתמודד כראוי עם פער הזכויות החברתיות, ולמצוא לו מענה. צריך לעשות שימוש מושכל באמצעים האלה.
16. ניתן לסכם ולומר: מבין שני נדבכיה העיקריים של הדמוקרטיה הישראלית, הנדבך הראשון איתן ביסודו. שלטון הרוב פועל באמצעות מוסדות שלטון מתוקנים על רקע הפרדת הרשויות, גם אם היינו עדים בעת האחרונה למהלכים שהיה בהם כדי לסכן וכדי לפגוע בהפרדה זו על דרך התערבות בעצמאותה של הרשות השופטת. יש לקוות כי מהלכים כגון אלה לא יישנו, ושוב נחזור וניווכח כי הדמוקרטיה הישראלית, והפרדת הרשויות הנגזרת ממנה, אינה רק עיקרון הכתוב על ספר החוקים, אלא היא נטועה עמוק בתודעה הציבורית, תודעה המסייעת להדוף נסיונות להחליש את המבנה הדמוקרטי, ולפגוע באיזונים הפנימיים המובנים בתוכו. צריך לשמר את האופי הדמוקרטי של רשויות השלטון ולהגן על עצמאותן וההפרדה ביניהן; צריך לשמור כעל בבת-עין על שלמותו, יציבותו ועצמאותו של בית המשפט העליון, שבלעדיהם לא יהיה בידו למלא את תפקידו, ולשאת באחריות המוטלת עליו בדמוקרטיה הישראלית. צריך לשמור עליו, כי אין לנו בית משפט אחר, ובלעדי תרומתו הגדולה, עלולה התשתית הדמוקרטית בישראל להיפגע פגיעה קשה.
בתחום זכויות האדם נותרה כברת דרך שיש ללכת בה כדי לבסס כראוי את ההגנה המלאה על הפרט ועל קבוצות המיעוט. נדרש לבסס את ההכרה בזכויות החברתיות במסגרת חקיקת-על נורמטיבית, וליישם את ההכרה הזו, הלכה למעשה, במציאות חיי היום-יום. רק בדרך זו תזכה הדמוקרטיה הישראלית למלוא משמעותה הערכית. השיטה הדמוקרטית שלנו מספקת כלים ואמצעים יעילים שבעזרתם ניתן לגשר על הפער העמוק בין מציאות המשפט למציאות החיים – ופער זה מחייב הסדרה. המשימה העיקרית בענין זה מוטלת על הכנסת.
