היבטים משפטיים של תכנון מפלה

הרצאה זו(*) בנויה משלושה חלקים: בחלק הראשון, אציג את הרקע להיווצרות בעיית הכפרים הבלתי מוכרים בנגב. בשני, אדגים את האפליה ואת חוסר הסבירות בתוכניות המתאר המחוזיות למחוז הדרום. לבסוף אדגים היבטים משפטיים של תכנון מפלה, ואת השלכותיו על מימוש זכויות האדם של אזרחי ישראל הערבים, תושבי הכפרים הבלתי מוכרים בנגב.

א. רקע – היווצרות בעיית הכפרים הבלתי מוכרים בנגב(*1)

לאחר הקמת מדינת ישראל רוכזו מעל 11,000 אזרחי ישראל הערבים בנגב, בשטח שבין באר-שבע, ערד, דימונה וירוחם, שכונה אזור הסייג. מאז מתגוררים באזור זה הן התושבים הערבים הבדואים, שהמשיכו להתגורר על אדמותיהם ההיסטוריות, והן "עקורי פנים" מקרב האוכלוסייה הערבית הבדואית בנגב, אשר הועברו לשטח על-ידי שלטונות הממשל הצבאי, כגון רבים מבני ובנות שבט אל-עזזמה. למעלה מ-150,000 אזרחים ערבים מתגוררים היום בנגב, כמחציתם בעיירות שהוקמו במטרה לרכזם ול"עיירם", והיתר בעשרות כפרים "בלתי מוכרים", שחלקם הגדול היה קיים עוד לפני הקמת המדינה ומיעוטם הוקם עם ההעברה. המדינה לא הכירה בכפרים אלו מבחינה מוניציפלית ולא כללה אותם בהסדרים התכנוניים. לאורך שנות קיומה של המדינה ועד לעצם היום הזה נשללות מתושבי הכפרים ה"בלתי מוכרים" זכויות יסוד רבות, כגון הזכות לקיום בכבוד, הזכות לשוויון, הזכות לקורת גג "חוקית", ונפגעות זכויות רבות נוספות, כגון הזכות לחינוך ולבריאות. אם לא די בכך, הרי שעד עצם היום הזה רבים מהם נשלטים ע"י גופים, שהוקמו במיוחד כדי לנהל את חייהם, בנפרד מיתר אזרחי המדינה.

פינוי האוכלוסייה וריכוזה היו חלק ממדיניות מכוונת, שמטרתה להגביל את אזורי המחייה של האוכלוסייה הערבית בנגב לשטח מצומצם ביותר, תוך אילוץ התושבים לוותר על אורחות חייהם, תרבותם וכלכלתם המסורתית, שהתבססה על גידול מקנה וחקלאות. זאת, כדי לפנות שטחים נרחבים בנגב לטובת יישובים ומועצות אזוריות, המאוכלסים על-ידי יהודים והשולטים כיום ברוב המכריע של עתודות הקרקע בנגב.

המשפט היווה כלי מרכזי בעיצוב מדיניות מפלה, שעיקרה הפקעת קרקעות וייהוד האזור, תוך נישול האוכלוסייה המקורית מזכות הקניין בקרקע. הדבר נעשה באמצעות תהליך, שראשיתו ברישום והסדר קרקעות, והמשכו בהעברת הקרקעות לגופים, שמופקדים בפועל על ייהוד הקרקע. תהליך זה נסמך על חוקי הפקעה שונים, כגון חוק נכסי נפקדים, התש"י-1950 וחוק רכישת מקרקעין בנגב (חוזה השלום עם מצרים), התש"ם-1980. חוק אחרון זה מהווה דוגמא לחקיקה מיוחדת לנגב, שגזלה אדמות מתושבי הנגב הערבים, לעתים בפעם השניה, ולא אחת ללא ידיעתם וללא פיצויים הוגנים או מוסכמים, כמתחייב מאמות מידה בין-לאומיות של זכויות אדם(*2).

הפסיקה שימשה כלי נוסף לנישול האוכלוסייה מאדמותיה, באמצעות פרשנות שקיבלה את פרשנותה של המדינה לחקיקה עות`מאנית ומנדטורית, ולפיה קרקעות הנגב הן קרקעות מסוג "מוואת`" (אדמות מתות) ועל-כן שייכות למדינה. פרשנות זו הטילה על הבדואים, שהגישו תביעות לבעלות על אדמותיהם, את הנטל להוכחת זכויותיהם וזיקתם לקרקע, באמצעות מבחנים משפטיים פורמאליים, שלא תאמו את מציאות חייהם. פסקי דין דוגמת פסק דין בדראן משנת 1961 (*3) ופסק דין אל-הואשלה משנת 1984 (*4), קיבעו סופית מבנה משפטי, שלפיו אדמות הנגב הן אדמות מדינה, שרישומן כאדמה פרטית מותנה בדרישות פורמאליות, כגון הוכחת קבלת רישיון מהשלטונות לצורך החייאת הקרקע והוכחת עיבוד רציף. דרישות אלה אינן סבירות בהתחשב בטיב הקרקעות, במיקומן הגיאוגרפי ובתרבות ובמשפט הבדואיים, שהסדירו את חיי האוכלוסייה הערבית בנגב דאז.

לאחר שהמדינה פינתה מהקרקעות את האוכלוסייה המקורית, ובזמן שמוסדות המדינה מיאנו להכיר בתביעות הקניין של אוכלוסייה זו, מיהרה המדינה להקים על הקרקעות עשרות יישובים לאוכלוסייה היהודית.

ב. תכנון מפלה במחוז הדרום

דיני התכנון והבניה בישראל מסדירים את שימושי הקרקע במדינה ולהם השפעה מכרעת, בין היתר, על אופן פיזור האוכלוסייה, הקמת יישובים, איכות החיים בהם ופרנסת תושביהם. התכנון משליך גם על קביעה ושינוי של תחומי השיפוט של רשויות מקומיות. מוסדות התכנון הם הקובעים את ייעודי הקרקע באזור התכנון – אילו קרקעות ישמשו לבניה, לחקלאות, לתעשיה ועוד. ככאלה, בידי מוסדות אלה הסמכות לבחור, האם, כיצד ועל מי ייאכפו הדינים העונשיים של חוק התכנון והבניה, קרי – ביתו של מי ייהרס וחוותו של מי תעבור הליך לגליזציה רטרואקטיבי. נראה שמדיניות האכיפה, ובמיוחד הריסות מבנים שנבנו ללא היתרי בניה, מיושמת בעיקר כלפי תושבי הנגב הערבים, במטרה להגביל את קבוצת המיעוט הילידי ולצמצם את שליטתה בקרקע(*5).

חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 בנוי על שני נדבכים מרכזיים: תכנון ואכיפה. חלקו הראשון של החוק הקים את מוסדות התכנון, שכבר בהם טמון פוטנציאל עצום של פגיעה בזכויות אדם. מוסדות אלו היוו מוקד מרכזי לאפליה נגד קבוצות שונות באוכלוסייה, ובראשן המיעוט הערבי בישראל. מוסדות התכנון נעדרים ייצוג הולם לאוכלוסייה הערבית. בוועדה המחוזית לתכנון ובניה במחוז הדרום אין נציגות לאוכלוסייה הערבית, המהווה כ-28% מאוכלוסיית נפת באר-שבע ומחזיקה בפועל רק כ-3.5% משטח הנפה(*6). שיקולים של בטחון ודמוגרפיה, כמו גם תפישת המיעוט הערבי כקבוצת איום, הובילו ליצירת מדיניות תכנון מפלה, אשר הגבילה באופן דרמטי את המרחב המותר לשימוש על-ידי המיעוט הערבי. חלקו השני של החוק הגדיר כל בנייה ללא היתר כעבירה פלילית, וקבע חובה להרוס כל מבנה שנבנה ללא היתר, תוך הגבלת שיקול הדעת של המערכת המשפטית(*7). ניתן להשיג היתר בניה רק אחרי שאושרה תוכנית מתאר מפורטת לאזור התכנון (היישוב). בהיעדר תוכניות מתאר מקומיות ומפורטות, כל הבתים בכפרים הבלתי מוכרים נבנים ללא היתר, ועל כן מיועדים להריסה.

החוק הסמיך ואף חייב את הוועדות המחוזיות להכין תוכניות מתאר מחוזיות. אחת המטרות המרכזיות של כל תכנון סביר היא לפתח את אזור התכנון לטובת האוכלוסייה המתגוררת בו ולהיטיב את תנאי החיים, ובפרט את תנאי הדיור, של האוכלוסייה שעבורה מתכננים. למרות זאת, התעלמה הוועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז הדרום במשך עשרות שנים מקיומה של אוכלוסיית הכפרים הבלתי מוכרים בנגב. תוכניות המתאר הקצו את שטחי המחייה של אוכלוסייה זו לייעודים חקלאיים, תעשייתיים וצבאיים; הכל מלבד שטחים המיועדים לבניה למגורים. את הביטוי המובהק ביותר להתעלמות מהאוכלוסייה הערבית בנגב, מצרכיה ומאורח חייה, ולאפליה הבוטה כלפיה, אפשר למצוא בתוכנית המתאר המחוזית למחוז הדרום תמ"מ 14/4, שהינה תוכנית ארוכת טווח (20 שנה) המתייחסת למחוז כולו. התוכנית, שהופקדה בשנת 1996, לא הסדירה תכנונית ולו ישוב כפרי אחד עבור למעלה מ-50,000 הבדואים, שהתגוררו בכפרים הבלתי מוכרים, ואשר היוו כמחצית האוכלוסייה הערבית במחוז הדרום. זאת, למרות שבשטח נפת באר-שבע הוסדרו בתוכנית 106 יישובים כפריים עבור 73,000 אזרחים יהודים(*8).
האגודה לזכויות האזרח הגישה בדצמבר 1994 התנגדויות בשם תושבי שלושה מהכפרים הבלתי מוכרים, בדרישה שהתוכנית תכלול תכנון ליישובים כפריים אלה. משנדחו ההתנגדויות, הגישה האגודה, בשנת 2000, עתירה לבג"ץ בשם התושבים ומספר ארגונים לשינוי חברתי(*9). בעתירה דרשנו, שהתוכנית תתוקן באופן שיחייב תכנון יישובים כפריים עבור האוכלוסייה הערבית הבדואית במחוז הדרום, ושתכלול הנחיות לתכנון היישובים, אשר תתחשבנה באופן מירבי בצרכיה ובמאוויה של האוכלוסייה. טענתנו המרכזית היתה, שהתוכנית ממשיכה ומנציחה מדיניות תכנונית מפלה, שלפיה לאוכלוסיה הערבית בנגב, בשונה מהיהודית, לא ניתנת האופציה לחיות בישובים כפריים. כמו כן טענו, שהתוכנית לוקה בחוסר סבירות, שכן אינה נותנת פתרון תכנוני סביר למצוקת תושבי הכפרים הבלתי מוכרים, מצוקה שיסודה באפליה שיטתית ומתמשכת. לבסוף טענו, שמדיניות תכנון, המנסה לכפות על בדואים לקיים אורח חיים עירוני, ולזנוח את אורח חייהם המסורתי ואת מרקם חייהם התרבותיים והחברתיים בכפרים, מהווה פגיעה בזכותם לכבוד.

אחרי פסקי הדין בעניין קעדאן(*10) והקשת הדמוקרטית המזרחית(*11), אין ספק היום שהמשפט הישראלי אוסר על אפליה בחלוקת משאבי קרקע. לכן, גם תוכניות מתאר חשופות לביקורת שיפוטית חוקתית, בהיותן תוכניות, שקובעות את חלוקת שימושי קרקע. עם זאת, בתי המשפט נרתעים מהתערבות בעצמאות שיקול הדעת המקצועי של מוסדות התכנון(*12). ניצנים ראשוניים לסדק בתפיסה שיפוטית זו ולנטייה להתערב בשיקולי מוסדות התכנון, ניכרים לאחרונה בפסק הדין של בית המשפט לעניינים מינהליים בת"א-יפו בעניין גדר ההפרדה בין שכונת פרדס שניר למושב ניר צבי, שקבע שטיעונים של אפליה והפרדה על רקע לאומי-אתני מהווים שיקולים תכנוניים, שחובת מוסדות התכנון לשקול(*13).

עם הגשת העתירה של האגודה לזכויות האזרח בעניין תוכנית המתאר המחוזית למחוז הדרום, שנזכרה לעיל, נפתח חלון הזדמנויות לתיקון האפליה בתכנון במחוז הדרום, שכן ביולי 2001 הכירו מוסדות התכנון בצורך לתקן את עוולות העבר והגיעו להסכם עם העותרים. ההסכם זכה לגיבוי בית המשפט, אשר קבע שתיקון האפליה בתכנון ייעשה במסגרת הכנת תוכנית המתאר המחוזית החלקית למטרופולין ב"ש (תמ"מ 23/14/4), שבתחומה מתגורר הרוב המכריע של האוכלוסייה הערבית במחוז הדרום. בהסכם נקבע שהתוכנית תעסוק, כעניין עיקרי, בגיבוש הצעות לפתרון בעיית ההתיישבות הבדואית באזור, כאשר המתכננים מתחייבים לבחון את צורת ההתיישבות הכפרית גם עבור אוכלוסיית הכפרים הבלתי מוכרים. כל זאת, תוך שיתוף האוכלוסייה בתכנון, ובחינת הצעות קונקרטיות להסדרת יישובים כפריים ואחרים, ובראשן תוכנית המועצה האזורית לכפרים הבלתי מוכרים, הדורשת הכרה תכנונית ב-45 כפרים בלתי מוכרים בנגב.

מוסדות התכנון התקשו אמנם לקיים התחייבותם זו, אך בשל פיקוח בית המשפט, ובזכות גישתם החיובית של כמה אנשי מפתח במחוז הדרום במשרד הפנים ובצוות התכנון, התקיימו מספר פגישות בין נציגי העותרים לבין צוות התכנון, בהשתתפות הממונה על המחוז במשרד הפנים. ישיבות אלה לא היו מתקיימות אלמלא העתירה ופיקוח בית המשפט, שכן חוק התכנון והבניה מחייב שקיפות ושיתוף הציבור בתכנון רק בשלב מאוחר יותר, לאחר הכנת התוכנית, הפקדתה ופרסומה.

העותרים ביקשו להשפיע בפגישות אלה על תכני התוכנית ולשכנע את המתכננים, שהמשך ההתעלמות מאוכלוסייה גדולה זו, שמתגוררת בשטח התכנון ונעדרת פתרונות תכנון ראויים ומיידיים, נגועה בחוסר סבירות, שיקולים זרים ואפליה על בסיס לאום. כמו-כן, ניסינו לשכנע את צוות התכנון, שקריטריונים תכנוניים מקובלים מחייבים הכרה והסדרה תכנונית של כל אחד מ-45 הכפרים הבלתי מוכרים, שבתוכנית המועצה האזורית לכפרים הבלתי מוכרים. חשוב לציין, שבעת הגשת העתירה לא נפל מספר תושבי כל אחד מ-45 הכפרים הבלתי מוכרים מ-500 תושבים, כאשר 28 מתוכם מנו מעל 1000 תושבים. צוות התכנון לא בחן את הצעותינו, ולא קיבלנו מענה ענייני לבקשותינו, כך שאף לא הצלחנו לקבל תשובה עניינית לשאלה מהם המכשולים והחסמים שמונעים מצוות התכנון לבחון באופן פרטני את היתכנות הסדרתו של כל כפר בלתי מוכר. מהר מאוד התברר לנו, שלמרבה הצער, הפגישות לא הצליחו לשנות את התפיסה התכנונית, המנחה את מוסדות התכנון ואת המוסדות ה"ממונים" על הבדואים, אשר דבקו בתפיסה מפלה של ריכוז האוכלוסייה בשטח המצומצם ביותר האפשרי. העתירה תלויה ועומדת, ודיון נוסף צפוי להיערך ב- 27.12.06.

ביום 7.11.06 דנה המועצה הארצית לתכנון ובניה בתוכנית, וככל הנראה החליטה להפקידה. למרות שהאגודה לזכויות האזרח ביקשה להשתתף בדיון, ולתת ביטוי להתחייבות המועצה הארצית לשתף את העותרים בתכנון, לא ניתנה לנו ההזדמנות להופיע בפני המועצה, ועד היום לא קיבלנו את הגירסה שהוחלט על הפקדתה. גירסה מס` 2 של התוכנית, שנדונה במועצה וככל הנראה היא זו שאושרה, מוכיחה שלמרות פיקוח בית המשפט לא השכילו מוסדות התכנון לנצל חלון הזדמנויות זה, וגם תמ"מ 23/14/4 לא תיתן מענה תכנוני שוויוני וסביר לאוכלוסית הכפרים הבלתי מוכרים. התוכנית משקפת אמנם הסדרה או הקמה של יישובים נוספים, שהכללתם בתוכנית עשויה להגן על תושביהם מפני פינוי, אך יישובים אלה – תשעה במספר – עוגנו בתוכנית בשל החלטות ממשלה שקדמו להכנתה(*14). הישגה העיקרי של התוכנית הוא בכך, שהיא מציעה להסדיר שניים מהכפרים הגדולים בשטח התכנון(*15). התקדמות נוספת אפשר לראות בעובדה, שחלק מהשטח, שהוקצה בעבר לייעודים חקלאיים, תעשייתיים וצבאיים, הוגדר כעת כשטח במעמד מיוחד, שבו ניתן יהיה לבחון בעתיד אפשרויות להסדרה תכנונית של התיישבות בדואית קיימת. בחינת הצורך בהסדרה זו אמורה להיעשות בוועדה המחוזית לתכנון ובניה במחוז הדרום, לפני שהתקבלה החלטת ממשלה בעניין, דבר שעשוי לפשט את ההליכים, גם אם בסוף ההליך הסדרת היישוב תחייב אישור המועצה הארצית לתכנון ובניה והחלטת ממשלה. אולם, המנגנון התכנוני המתגבש הוא נטול קריטריונים ולוחות זמנים, דבר שידחה את בחינת הפתרונות התכנוניים הקונקרטיים עבור האוכלוסייה הערבית בנגב לעוד עשרות שנים.

חשוב להדגיש, שהתוכנית ממשיכה את האפליה בחלוקת השימוש במשאבי קרקע, וכמעט שאינה מסדירה יישובים כפריים לאוכלוסייה הבדואית, בעוד שלאוכלוסייה היהודית היא מאשרת עשרות ישובים, המשתרעים על שטחים נרחבים, כולל עשרות דונמים של אדמה חקלאית לכל חקלאי, וזאת בנוסף לשטחי מגורים נדיבים וחוות בודדים. תוכנית זו, כמו קודמתה, תותיר עשרות אלפי אזרחים מול הבחירה הקשה בין המשך מגורים ביישוביהם הכפריים ההיסטוריים, ללא הסדרה תכנונית, בתנאים מחפירים, כשחרב הריסות הבתים מרחפת מעל ראשיהם, לבין פינוי לעיירות, שאינן תואמות את צרכיהם ואת אורח חייהם.

חריג לכך הוא הכפר דרג`את, שהחלטת הממשלה ותוכנית המתאר שבאה בעקבותיה ביקשו "לבלוע" בעיירה מרעית. במקביל לדיונים בעתירה, הגישה האגודה לזכויות האזרח התנגדות לתוכנית בשם ועד הישוב, ולה צורפה חוות דעת תכנונית של עמותת במקום. בהתנגדות שבנו והעלינו את טענות האפליה וחוסר הסבירות שבתוכנית, והדגשנו את זכותם של תושבי הכפר דרג`את לשמור על ייחודם התרבותי. הוועדה המחוזית קיבלה את ההתנגדות, והכפר דרג`את מתוכנן כיום ככפר עצמאי, המיוצג במועצה האזורית אבו-בסמ"ה. האתגר שלנו כעת הוא לשמור על ייחודו ועל עצמאותו של הכפר, ולנסות להשיג הכרה בכפרים נוספים, גם בהיעדר החלטת ממשלה(*16).

חשוב לשוב ולהדגיש, שהאוכלוסייה היהודית בנגב אינה נדרשת לעשות בחירה קשה ולוותר על אורח חיים כדי לממש זכויות בסיסיות, כמו אספקת מים זורמים. ההיפך הוא הנכון: במקביל להכנת תוכנית זו, פורחות בנגב תוכניות ללגליזציה של חוות בודדים, ותוכניות פיתוח, דוגמת תוכנית "נגב 2015", המבקשות למשוך אוכלוסייה יהודית חזקה לנגב על חשבון תושבי הנגב המקוריים.

ג. השלכות המשך האפליה בתכנון, המגולמת בתמ"מ 23/14/4


על המשך הפגיעה בזכויות יסוד של אוכלוסיית הכפרים הבלתי מוכרים

המדיניות התכנונית, המשתקפת מתמ"מ 23/14/4, מובילה להמשך פגיעה קשה בשורה ארוכה של זכויות אדם וזכויות יסוד, שחלקן מעוגן במשפט הישראלי. ראשית כל, בהיעדר הסדרה תכנונית של הכפרים, לא ניתן להוציא היתרי בנייה לבתים קיימים ולבתים שיוקמו בעתיד בשל ריבוי טבעי. בהיעדר תכנון, ולמרות היעדר פתרונות לדיור חלופי, הרסו זרועות הממסד התכנוני קרוב למאה מבנים מתחילת שנת 2006.(*17) הזכות לדיור לא עוגנה אמנם במפורש בחוק הישראלי, אך פסיקת בית המשפט העליון הכירה בזכות לקורת גג כחלק מהזכות לקיום מינימלי בכבוד(*18). הריסת ביתו של אדם בלי שניתן לו פתרון מיידי וזמין למגורים היא פגיעה חמורה בזכות לקורת גג ולקיום מינימלי בכבוד, כמו גם בזכות לפרטיות.

בשל המשך מדיניות תכנון מפלה נפגעות גם זכויות אחרות, הנגזרות מהזכות לקיום מינימלי בכבוד בחברה המודרנית. בהיעדר תכנון, החוק בישראל לא מתיר אספקת חשמל, מים או טלפון לבתים שלא קיבלו היתר בניה, למעט חריגים בודדים, שלא חלים בנגב(*19). בהיעדר תכנון ובהיעדר רשות מקומית, גורמים שונים, ובראשם המנהלה לקידום הבדואים, מטרפדים כל אפשרות לפרשנות גמישה יותר, שתאפשר אספקת מים זורמים לתושבים(*20). בהיעדר תכנון, אין דרכי גישה לכפרים, ולא ניתן להקים רשות מקומית, שתדאג למשל לסילוק מטרדים כגון אשפה וביוב.

יתרה מכך, מימושן של זכויות יסוד, המעוגנות במפורש בחוק הישראלי, כמו הזכות לחינוך והזכות לבריאות, מותנית בהקמת מבנה. אם בעבר היתה אפשרות להוביל מאבק משפטי, שמבקש להפריד בין התכנון לבין מימוש זכויות יסוד, שמדינת ישראל חייבת בהן לפי חוק, הרי שבשנת 2002 הוכנסו תיקונים לתקנות התכנון והבניה (סטייה ניכרת מתוכנית), התשכ"ז-1967, אשר התפרשו על-ידי מוסדות התכנון כשוללים כל אפשרות להקים מבנה, ובכלל זה מבנה זמני, שישמש להקמת מרפאה או כיתות לימוד, מעבר לאותם כפרים שכבר הוקמו בהם מוסדות אלה(*21). אחת הדוגמאות לכך הינה פסק דינו של השופט רובינשטיין, שדחה במאי 2006 את עתירתנו, שביקשה לחייב את שר הבריאות לקבוע קריטריונים כלליים ושוויוניים להקמת מרפאות בישראל, ובהתאם לכללים אלה להקים מרפאות בכפרים הבלתי מוכרים, כמתחייב מחוק ביטוח בריאות ממלכתי(*22). תמ"מ 23/14/4 אינה נותנת מענה להסרת חסם זה, ובכך מחריפה את האפליה הקיימת במימוש הזכות לחינוך ולבריאות. בהתאם, בכפרים הבלתי מוכרים אחוזי הנשירה מבתי הספר ונתוני התחלואה והתמותה הם הגבוהים ביותר בישראל.

היבט נוסף של הפגיעה בזכות לכבוד הוא הפגיעה בזכות לשמירה על תרבות ועל אורח חיים, ובזכות לחיים בקהילה. זכויות אלה מעוגנות במשפט הבינלאומי, ויש לשאוף לקליטת ההגנה על זכויות אלה במשפט הישראלי(*23). המדיניות התכנונית המפלה שתוארה כאן משמשת כלי להפיכת אוכלוסייה שלמה, בתקופה קצרה, מאוכלוסייה כפרית חקלאית לאוכלוסייה של פועלים, תוך הפרה בוטה של זכותו של מיעוט לאומי אתני ילידי לשימור תרבותו. פועלים אלה יוצאים בבוקר לעבודה במפעלים התעשייתיים והחקלאיים שביישובים היהודיים, וחוזרים עם ערב לבתיהם בעיירות השוממות. בהקשר זה מעניין לזכור, שאותה ממשלה, המתנערת מחובתה לאפשר לבדואים להתגורר ביישובים שישמרו על קהילותיהם, הכירה לאחרונה בזכותם של מתנחלים, שפונו מיישוביהם בשטח הכבוש של רצועת עזה, לשמור על חיי הקהילה, והסכימה להקים ישובים קהילתיים בנגב למי שביקשו לשמור על קהילותיהם. יש לציין, שקהילות אלה התגבשו משך זמן קצר ביותר, לעומת הקהילות הבדואיות, שחיות עשרות ומאות שנים יחד(*24).

לסיכום: מדיניות התכנון המחוזי בנגב ואכיפת דיני התכנון והבניה שימשה וממשיכה לשמש כלי לחלוקה בלתי צודקת ובלתי הוגנת של שימושי הקרקע במחוז, ותוך כך מנציחה אפליה על בסיס לאום והדרת המיעוט הערבי בישראל משימוש ברוב המכריע של הקרקעות בישראל. אותם מנגנונים, המשמשים כיום להגבלת המרחב הנשלט על-ידי אזרחים ערבים בכלל, ועל-ידי האוכלוסיה הערבית הבדואית בנגב בפרט, יכולים לשמש כלי להעדפה מתקנת, שתוביל לחלוקה מחדש של משאבי קרקע באופן צודק והוגן, אם ישכילו מוסדות התכנון לנצל את מה שנותר מחלון ההזדמנויות שנפתח לפניהם בתמ"מ 23/14/4.

* תודה לפרופ` אורן יפתחאל על הערותיו המועילות לטיוטת ההרצאה, וכן לתמר פלדמן מהאגודה לזכויות האזרח על העריכה.

* 1. להרחבה בנושא היווצרות בעיית הכפרים הבלתי מוכרים בנגב ומצוקת תושביהם ראו, בין היתר, את הדוח של שלמה סבירסקי ויעל חסון אזרחים שקופים – מדיניות הממשלה כלפי הבדואים בנגב (מרכז אדוה, דוחות "מידע על שוויון", גיליון מס` 14, ספטמבר 2005) והמקורות הרבים המוזכרים שם. למידע תמציתי ראו בג"צ 1991/00 אבו-חמאד ואח` נ` המועצה הארצית לתכנון ובניה ואח` (תלוי ועומד) ניתן לקרוא את העתירה באתר האגודה: www.acri.org.il/hebrew-acri/engine/story.asp?id=458

* 2. ראו למשל הערה כללית מס` 23 של ועדת האו"ם ליישום האמנה הבינלאומית לביעור כל הצורות של ההפליה הגזעית, 1966.

* 3. ע"א 518/61 מדינת ישראל נ` בדראן, פ"ד טז 1717.

* 4. ע"א 218/74 אל-הואשלה נ` מדינת ישראל, פ"ד לח(3) 141.

* 5. דוח ועדת אור – (דוח ועדת החקירה הממלכתית לבירור ההתנגשות בין כוחות הביטחון לבין אזרחים ישראלים באוקטובר 2000, ירושלים ספטמבר 2003) מכיר במיעוט הערבי בישראל, והבדואים בכללו, כמיעוט ילידי ומציין את המדיניות הקרקעית שכוונה לייהוד המרחב ולריכוז האוכלוסייה הערבית בנגב בשטח מצומצם של קרקע. הדוח מתייחס גם למדיניות התכנון, שהובילה לבניה בלי רישיון, במיוחד בנגב, ולהיווצרות בעיית הכפרים הבלתי מוכרים (כרך א` עמודים 33-46). למידע תמציתי והשוואתי אודות הבניה הבלתי חוקית בישראל ובשטחים הכבושים ראו משה ברדה מסמך רקע בנושא: תופעת הבניה הבלתי חוקית בישראל (מרכז המחקר והמידע בכנסת, 6.7.2005).

* 6. נתונים של המועצה האזורית לכפרים הבלתי מוכרים בנגב, המבוססים על ניתוח נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה. www.rcuv.com

* 7. ראו פרק י לחוק התכנון והבניה. סעיפים 212 ו-213 לחוק מאפשרים הוצאת צו שיפוטי להריסת מבנה שנבנה ללא היתר, גם אם לא ניתן להרשיע אדם בעבירה פלילית בגין הקמת המבנה. מוסדות התכנון אינם היחידים המוסמכים להרוס בתים בישראל. תיקון מינואר 2005 של חוק מקרקעי ציבור (סילוק פולשים), התשמ"א-1981 נותן סמכות מקבילה גם למינהל מקרקעי ישראל ולרשויות מוניציפליות, בתנאים מסויימים, שגם הם מכוונים בעיקר כלפי האוכלוסייה הערבית בנגב.

* 8. העתירה מפרטת את מקורות המידע. מספר התושבים הערבים בנגב עלה מאז, וכיום מתגוררים בנגב למעלה מ- 150,000 אזרחים ערבים.

* 9. בג"ץ 1991/00 אבו-חמאד נ` המועצה הארצית לתכנון ובניה. הוגש בשם תושבים ובשם האגודה לזכויות האזרח בישראל, המועצה האזורית לכפרים הבלתי מוכרים בנגב, המרכז היהודי ערבי לפיתוח כלכלי והפורום לדו-קיום בנגב. ניתן לעיין בעתירה באתר האגודה: www.acri.org.il/hebrew-acri/engine/story.asp?id=458

* 10. בג"ץ 6698/95 קעדאן נ` מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נד(1) 258.

* 11. בג"ץ 244/00 עמותת שיח חדש נ` שר התשתיות הלאומיות, פ"ד נו(6) 25.

* 12. ראו למשל עע"ם 8354/04 האגודה לסיוע ולהגנה על זכויות הבדואים בישראל נ` המועצה הארצית לתכנון ובניה (טרם פורסם, ניתן ביום 25.1.2006).

* 13. עת"מ 1253/05 מחארב נ` המועצה הארצית לתכנון ובניה (טרם פורסם, ניתן ביום 4.5.2006), במיוחד בפיסקה 24 לפסק הדין.

* 14. ביר הדאג`, קסר א-סר, אם-בטין, אבו-קרינאת, א-סייד, נחל שמריה (עבור תראבין א-סאנע), דריג`את, מכחול (מרעית) ומולדה (עבור אל-אטרש).

* 15. אבו-תלול ו-אלפרעה.

* 16. ניתן לעיין בהתנגדות, שהוגשה על ידי האגודה לזכויות האזרח, ובחוות הדעת התכנונית של עמותת במקום – מתכננים למען זכויות תכנון שמהווה חלק בלתי נפרד של ההתנגדות באתר האגודה:
ההתנגדות ב: www.acri.org.il/hebrew-acri/engine/story.asp?id=797
חוות הדעת התכנונית ב: www.acri.org.il/hebrew-acri/engine/story.asp?id=798

* 17. מידע שנאסף באגודה לזכויות האזרח על סמך עדכונים שוטפים מהמועצה האזורית לכפרים הבלתי מוכרים בנגב והפורום לדו-קיום בנגב, ומעודכן ליום 26.11.06.

* 18. ראו רע"א 4905/98 גמזו נ` ישעיהו, פ"ד נה(3) 360, פיסקה 20 לפסק דינו של הנשיא ברק

* 19. תקנות התכנון והבניה (אישורים למתן שירותי מים חשמל וטלפון), התשמ"א-1981

* 20. כך למשל נאבקנו שנה שלמה לחיבור בית הספר בביר הדאג למים, וזאת בפיקוח בית המשפט (בג"צ 5221/00 אבו-גרדוד נ` המועצה האזורית רמת נגב, מיום 26.11.02). לפירוט בעיית המים בכפרים הבלתי מוכרים ראו: אורלי אלמי, נשק המים, מים, המדינה והכפרים הבלתי מוכרים, רופאים לזכויות אדם, מאי 2006 וכן בעתירות ארגון עדאלה בנושא, כגון ע"א 9535/06 אבו-מסאעד ואח` נ` נציב המים ב: www.adalah.org/features/naqab/water141106-appeal.pdf

* 21. פירוט 16 הנקודות שמותר לקבל בהן היתר להצבת מבנה יביל זמני לצורך הקמת מוסדות ציבור מפורט בנספח לתמ"מ 4/14/40.

* 22. בג"צ 4540/00 אבו-עפאש נ` שר הבריאות (ניתן ביום 14.5.06).

* 23. ראו במיוחד סעיף 27 לאמנה הבינלאומית לזכויות אזרחיות ומדיניות והאמנה הבינלאומית לביעור כל צורות האפליה הגזעית, ובמיוחד סעיף 5 להערה כללית מס` 23 של הוועדה המפקחת על מימוש האמנה מאוגוסט 1997. למידע תמציתי אודות ההגנות במשפט הבינלאומי על זכויות מיעוטים ובמיוחד זכויותיהם של עמים ילידים בקרקע והשפעתן על מעמד וזכויות האוכלוסייה הערבית בנגב ראו סנדי קדר "הסדר הקרקעות בנגב בהקשרים של המשפט הבינלאומי" גיליון עדאלה האלקטרוני 8 (דצמבר 2004). www.adalah.org/newsletter/heb/dec04/ar1.pdf

* 24. השוואה זו אינה נקייה מספקות, שכן בניגוד ליישובים, שהקימה מדינת ישראל בשטח כבוש, הנתון לשליטה זמנית של הצבא הישראלי, ושהוקמו בניגוד לכללי המשפט הבינלאומי ההומניטרי, הכפרים הבלתי מוכרים בנגב ברובם קיימים לפני הקמת מדינת ישראל, בשטחה הריבוני, ותושביהם, המהווים מיעוט לאומי אתני וילידי, זכאים להגנה מפני גירוש או העברה, לפי אמנות בינלאומיות שמדינת ישראל אישררה, כמו האמנה הבינלאומית לביעור כל צורות ההפליה הגזעית. לפתרונות התיישבות, שהוצעו למפוני גוש קטיף, ולהכרה בזכותם להמשיך ולהתגורר במסגרת קהילתית באתרי הקראווילות וביישובים, שנמצאים בהליכי תכנון, ניתן לעיין באתר: http://sela.pmo.gov.il/PMO/Hitnatkut/info/