דו"ח ועדת גולדברג

מתוך: עקרונות להכרה בכפרים הערבים הבדווים בנגב

רבות הן הוועדות שהציעו בעבר פתרונות לאוכלוסייה הערבית הבדווית בנגב, ואנו לא נמנה כאן את כולן. ואולם ריבוי הועדות וההצעות לא הביא לשינוי של ממש במדיניות כלפי הבדווים בנגב.[1] ועדת גולדברג היתה נקודת מפנה ביחסם של מוסדות המדינה כלפי האוכלוסייה הבדווית והמלצותיה עשויות להוות בסיס לשינוי במדיניות הממשלה ביחס אליה, אם תשכיל ועדת היישום לדו"ח גולדברג ללכת צעד אחד נוסף בעקרונות שהתוותה לה הוועדה.

א. היבטים מקדמי פתרון

במישור ההצהרתי קבעה ועדת גולדברג כמה קביעות מהותיות:

• הוועדה הכירה בכך שמדיניות הממשלה כלפי הבדווים בנגב שיקפה עד כה גישה בלתי ראויה ובלתי מועילה, והצהירה כי יש לראות בתושבי הנגב הערבים אזרחים שווים, להתחשב בצורכיהם,  ולשתפם בתהליכים לקביעת עתידם.[2]
• הוועדה מכירה באזרחים הערבים כתושבי הנגב ולא רואה בהם פולשים.[3] הצהרה זו מהווה נקודת מפנה חיובית, המנוגדת לשיח הרווח בממסד ובציבור הישראלי ביחס לבדווים.
• הוועדה מכירה בניוד הכפוי של האזרחים הערבים בנגב לאזור הסייג כאחד ממקורות הסכסוך.[4] בכך הוועדה מכירה למעשה בתושבים שהועברו מאדמותיהם ההיסטוריות לאזור הסייג כעקורי פנים.

במישור העקרונות שאימצה הוועדה ביחס לפתרון הרצוי בנגב חשוב לציין את העקרונות האלה:

• הוועדה מכירה בכך שהפתרון העיקרי להסדרת ההתיישבות הוא הכרה בכפרים.[5] זהו עיקרון מרכזי המכיר בקיומה הפיזי והמרחבי של האוכלוסייה הערבית הבדווית בנגב. הוועדה קובעת כי "הכרה בכפרים הבלתי מוכרים, בסייגים שיפורטו, ומיסודם, היא שתמנע הנצחת המצב הבלתי נסבל כיום על כל תוצאותיו השליליות."[6] ההמלצה בדבר ההכרה ביישובים חשובה, ויש בה פתח לפתרון היסטורי של הסכסוך.
• הוועדה מכירה בכך שסוגיית התביעות על הקרקעות היא לב הבעיה בנגב, ושללא פתרון סוגיה זו אין טעם בכל מאמצי הפיתוח באזור (ביישובים המוכרים, באלה שנמצאים בתהליך של הכרה ובאלה שטרם הוכרו).[7]
• הוועדה מכירה בכך שנחוצה "הלבנה" של מבנים שנבנו ללא היתר, שהממשלה לא תיתן כל מענה אחר לצורכי הבינוי, ותושבי הכפרים לא ייחלצו ממעגל ההרס והקונפליקט.[8]
• הוועדה מכירה בצורך להתמודד עם הבעיה באופן מערכתי, במקום להפעיל מדיניות בערוצים מקבילים, מנותקים ואף סותרים כפי שהיה עד כה. הוועדה אף מציעה לבנות מנגנון שיוביל את מימושו של פתרון מערכתי.[9]
• הוועדה ממליצה לנהוג בסוגיה כבמחלוקת בין הממשלה לאזרחיה, ובכך דוחה את התפיסה הרואה באזרחים אלה צד בעימות בין אינטרסים לאומיים.[10]
• הוועדה מכירה בזיקה ההיסטורית של הבדווים לאדמתם.[11] הצהרה זו מהווה נקודת מפנה קריטית ביחס לאוכלוסייה הבדווית ומנוגדת לתפיסה הרשמית – שנציגי המדינה מקדמים אותה בהליכים משפטיים – הרואה בבדווים חסרי כל זיקה לקרקע ופולשים לאדמות מדינה.

ב. היבטים מעכבי פתרון

• הימנעות מהכרה בזכות הקניינית בקרקע

לצד עקרונות אלה נמנעה ועדת גולדברג מהכרה בזכויותיהם הקנייניות של האזרחים הבדווים על אדמתם ובחרה להכיר בזיקתם ההיסטורית הכללית לאדמות אלו. הוועדה אמנם הלכה כברת דרך כשהכירה בזיקה ההיסטורית – הכרה שיש לה משמעות סימבולית מבחינת הבדווים, שהרשויות התעלמו במשך עשרות שנים מזיקתם לקרקע שהחזיקו ועיבדו עד הקמת המדינה – אולם הסוגיה העקרונית של ההכרה בזכויות הקנייניות בקרקע נותרה ללא מענה. לאזרחים הערבים בנגב יש זכות משפטית, מוסרית והיסטורית לאדמותיהם, הנגזרת מהמשפט המנהגי ומהמשפט השבטי, ומזכותם של הבדווים כתושבים ילידים מדורי דורות. זכות זו הוכרה וכובדה על ידי ממשלות ששלטו באזור לפני מדינת ישראל. הכרה בזכויותיהם הקנייניות של הבדווים על אדמתם עומדת בלבו של כל פתרון.

• התניית ההכרה בכפרים הבלתי מוכרים בקריטריונים עמומים

הוועדה אמנם הצהירה כי יש להכיר בכפרים ככל שניתן, אך מתנה זאת בארבעה קריטריונים[12] שאין להם מקבילה ביחס ליישובים יהודים, בנגב או בכלל. אנו סבורים כי אפשר להכיר בכל הכפרים הבלתי מוכרים בנגב על פי אמות מידה תכנוניות אובייקטיביות, כפי שיפורט בהמשך. נעמוד כאן בקצרה על הבעייתיות וחוסר הבהירות של הקריטריונים שהוצעו.

• מסה מינימלית של תושבים

בחוק הישראלי לא נקבעו קריטריונים ברורים להגדרת מקום כיישוב, לא מבחינת גודל מינימלי של אוכלוסייה ולא מבחינת היבטים אחרים. אחד הגורמים הרשמיים המשתמש בקריטריונים להגדרת יישוב הוא הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (למ"ס). לפי הקריטריונים של הלמ"ס, יישוב הוא מקום המאוכלס בקביעות, מתגוררים בו לפחות 40 בוגרים, יש בו מינהל עצמי, הוא לא נמצא בתחום המוניציפלי של יישוב אחר, ומוסדות התכנון אישרו את הקמתו.[13] תמ"א 35, תוכנית המתאר המשולבת לבנייה ולפיתוח ולשימור אשר קיבלה תוקף בשנת 2005, מגדירה כ"יישוב קיים" כל רשות מקומית או ועד מקומי, אשר על פי תוכנית תקפה מיועדים להיבנות בהם לפחות 50 יחידות דיור ואינם מהווים חלק מיישוב אחר.[14] כל 35 היישובים הבדווים הבלתי מוכרים עונים על שלושת התנאים הראשונים של הלמ"ס. שני הקריטריונים האחרונים נובעים מעצם ההכרה הרשמית ביישוב, ולכן אין להשתמש בהם כתנאי מקדים להכרה. כל הכפרים הבדווים עונים אף על הקריטריון של 50 יחידות דיור של תמ"א 35.  נוכח זאת, הקביעה בדבר "מסה מינימלית" של תושבים מעוררת תהייה, שכן היא איננה מעוגנת בקריטריון המקובל במערכת התכנונית ואינה מוחלת בהתאם לעקרון השוויון. ועדת גולדברג לא נקבה במסה הקריטית שיש להחילה או באמות המידה לבחירתה, ואינה מסבירה מדוע יש להחיל על היישובים הערביים בנגב מגבלות שאינן חלות על יישובים אחרים. מומלץ כי כל קריטריון שיינקט יהיה כזה החל כיום על אוכלוסייה יהודית.[15] מכאן שכל היישובים הלא-מוכרים הם יישובים הראויים להכרה, שכן בכל אחד מהם חיים בקביעות לפחות 400 בני אדם, ובמקצתם מגיע גודל האוכלוסייה לכמה אלפים.[16]

• כושר נשיאה מוניציפלי

המושג "כושר נשיאה מוניציפלי" הוא מושג עמום, ולמיטב ידיעתנו אינו מוגדר במסמכם רשמיים. היישובים הערביים בנגב נושאים את עצמם כבר שנים רבות, חרף התעלמותה של המדינה מתושביהם ומזכויותיהם, וחרף היעדר כל השקעה ממשלתית בהם. אמת המידה של "כושר נשיאה", שכאמור לא ברור מה משמעותה, מוחלת על יישובים אלה, אך לא על יישובים חדשים שמוקמים לאוכלוסייה היהודית. זהו יחס מפלה שאין לו מקום, ולפיכך קריטריון שמומלץ לבטל. אם וכאשר נדרשות אמות מידה להכרה, ראוי כי יכללו את זיקת התושבים למקום, ואת קיומם של מבנה קהילתי חברתי מגובש, זהות קהילתית מרחבית מאורגנת ומגובשת, ועד מקומי ומערכת בחירות יישובית מתפקדת.[17] והיה כי בכל זאת יוכח שכפר מסוים נעדר "כושר נשיאה", יש לנהוג בו על פי ההסדר המוניציפלי הנהוג ביישובים כפריים קטנים שכושרם מוגבל, כלומר לסייע לו במסגרת צירופו למועצה אזורית סטטוטורית.[18]

• "התאמה לתוכנית מתאר"

תנאי זה גם הוא אינו ברור, שכן תוכנית מתאר איננה אילוץ חיצוני אלא פרי החלטה שלטונית. אם מוחלט שכפר מסוים ראוי להכרה, יש להתאים את תוכנית המתאר להחלטה ולא להיפך. אם הכוונה בהצבת תנאי זה היא שהכרה בכפר תהיה מותנית בהתאמתה לתכניות המתאר הקיימות (שהתבססו כידוע על אי-הכרה בכפרים ואי-סימונם במפה), הרי שתנאי זה הוא בלתי סביר. במציאות תכנונית תקינה, יישוב זוכה לעדיפות ברורה על פני כל גורם אחר, ואין מסירים יישובים מן המפה אך ורק בשל תוכניות להקמת כביש, קו תשתיות וכיו"ב. כאן מבקשת הוועדה לקיים כלל הפוך שמשמעו נתינת מעמד מועדף לכל ישות שזכתה לסימון במפת התכנון על פני הכפרים הבלתי מוכרים. הדבר מקבל משנה תוקף לאור ההתעלמות התכנונית המתמשכת מקיומם של הכפרים הבדווים, המדיניות שלא לסמנם בתוכניות ויצירת בעיית הכפרים הבלתי מוכרים הלכה למעשה. זו המלצה בלתי סבירה ומהווה המשך ישיר של המדיניות הקיימת, שלפיה הכרה ביישובים הבדווים נמצאת בתחתית סדר העדיפויות, וכך גם זכויות תושביהם.

חשוב להזכיר כי תוכנית המתאר המחוזית לא היתה מוכנה בזמן פרסום ועדת גולדברג, ולכן תנאי זה היה תיאורטי בלבד. בנוסף, התוכנית תוקנה עשרות פעמים, כולל כדי לצרף את חוות הבודדים כתיקון לתוכנית. על כן ניתן לתקנה גם לגבי היישובים הבדווים.

• כל טעם סביר אחר

ועדת גולדברג קובעת כי הרשות להסדרת התיישבות הבדווים תהיה רשאית לקבוע כי "לא ניתן להשאיר כפר במקומו", מהטעמים שנזכרו וכן "מכל טעם סביר אחר".[19] נוסח זה מרחיב את טווח הטעמים שבגינם אפשר להורות לתושביו של כפר לפנותו. הוועדה נותנת לרשות כלים ואמתלות שיאפשרו לה להביא לסיכול ההכרה ביישובים נוספים, ומכאן שהיא פוגעת בהמלצתה הראשונית הרואה בהכרה בכפרים נתיב מרכזי לפתרון. לא זו בלבד, הוועדה מייחסת שיקול דעת רחב לאותם גורמים מינהליים שעיכבו את ההתקדמות בפתרון הבעיה שנים כה רבות, ומאצילה על רשויות ממונות, שאינן מייצגות את האוכלוסייה, סמכות עליונה להכריע בגורלם של יישובים.[20]

• העברת כפרים ממקומם

הוועדה קובעת כללים באשר להעברת יישובים ממקומם,[21] כללים שאינם קיימים ביחס ליישובים יהודים. אנו דוחים מכול וכול את ההמלצה להעביר כפר ממקומו וסבורים כי העיקרון הראוי שיש להחילו הוא הכרה בכל היישובים (להוציא מקרים חריגים ביותר, כגון הרחקת כפר מטווח הזיהום של חומרים מסוכנים באתר תעשייתי מזהם, כדוגמת ואדי נעם שתושביו הסכימו להעתיק את מקום מגוריהם). יש לציין את קביעת הוועדה כי ערביי הנגב אינם פולשים: רוב הכפרים נמצאים במקומם עוד מלפני קום המדינה, וחלקם האחר קם בעקבות העברת התושבים על ידי המדינה. מכאן שחלה חובה על המדינה להכיר בכפרים במיקומם הנוכחי ולהבטיח לתושביהם שירותים הולמים.