דרישת עיריית תל אביב להיתר לשם הקמת אוהל מחאה - האגודה לזכויות האזרח בישראל

עת"מ 6095-07-12 חג'ג' נגד עיריית תל אביב; עע"מ 8408/12 חצב נגד עיריית תל אביב

עו"ד: שרונה אליהו חי, דן יקיר

האגודה לזכויות האזרח וחמישה מפעילי המחאה החברתית הגישו (3.7.2012) עתירה לבית המשפט המחוזי בתל אביב נגד מדיניותה של עיריית תל אביב-יפו להתנות הקמה של כל אוהל מחאה בעיר באישורה מראש, ולפנות מיידית אוהל המוקם ללא אישור כאמור. העותרים טוענים, כי העירייה אמנם מוסמכת לפנות מאהל אם הוא גורם למטרד או מהווה מפגע חמור עד כדי כך, שבאיזון מול חופש הביטוי, יש הצדקה לפנותו, אך לא לפרק מאהל רק משום שהוקם ללא אישור. מדיניות העירייה, טוענים העותרים, מהווה פגיעה קשה בחופש הביטוי ומבטאת יומרה פסולה וחסרת כל בסיס בדין של העירייה למשטר את גילויי המחאה בעיר ולקבוע את מיקומה, עיתויה, אופייה ומשכה של המחאה.

הסמכות החוקית עליה מתיימרת העירייה להישען היא פקודת העיריות וחוק העזר לעיריית תל אביב-יפו (שמירת הסדר והניקיון), אשר אוסרים על הצבת "מכשול ברחוב" ללא היתר כדין, ומסמיכים את ראש העירייה לסלק כל מכשול הנמצא ברחוב ללא היתר. בעתירה טענו, כי אוהלי מחאה אינם בגדר "מכשול" ברחוב שיש למהר ולסלקו. אין בהוראות חוק אלה הסמכה מפורשת או משתמעת להתנות הקמת אוהל מחאה באישור מראש מאת הרשות המקומית. בנוסף, ניסיונותיהן של רשויות מקומיות להסתמך על חקיקה שמסדירה סדר, ניקיון ומניעת מפגעים כדי לפגוע בחופש הביטוי נדחו על ידי בית המשפט.

כל הפגנה, מעצם טבעה, משנה משגרת החיים העירונית ויוצרת הפרעה או מטרד במידה כזו או אחרת. אולם אין בכך כדי ליצור משטר רישוי מראש לכל פעולת מחאה ולפגוע באופן קשה בחופש הביטוי. המשטרה היא הגורם השלטוני היחיד שקיבל מהמחוקק סמכות רישוי להפגנות, וגם זאת, בנסיבות מצומצמות ומוגדרות. לו חפץ המחוקק להעניק לרשות המקומית סמכות מקבילה בעניין זה – יכול היה לעשות זאת במפורש, ומשלא עשה זאת, הרי שלרשויות המקומיות אין סמכות כזאת ולא ניתן להסיק אותה על סמך פרשנות מרחיבה של חקיקה בעניין סדר וניקיון.

כן נטען בעתירה, כי הפסיקה הכירה בסמכות של עיריות לפנות אוהלי מחאה רק בדיעבד, לאחר שעבר פרק זמן מעת הקמת האוהל, המאפשר לבחון את הפגיעה שהאוהל גורם, אם בכלל, באינטרסים ציבוריים אחרים, ולאחר עריכת איזון זהיר בין הזכות החוקתית להפגין לבין אותה פגיעה.

עצם הדרישה לקבל אישור מראש להקמת אוהלי מחאה נותנת בידי הרשות המקומית הכוח לשלוט במחאה (שבמקרים מסוימים אף מופנית כלפיה, מצב המעמיד אותה בניגוד עניינים מובנה), להכתיב את אופייה, את מיקומה ואת משכה, ואף לתת העדפה, מבחינת התנאים שהיא מציבה בפני מקימי האוהלים השונים, למחאות מסוימות על פני אחרות. כפי שתואר בהרחבה בעתירה, העירייה אכן הציבה דרישות שונות בפני המבקשים להקמת אוהלי מחאה בעיר.

הדרישה להגיש בקשה להקמת אוהל מחאה, והערמת קשיים בפני מי שמבקש להקים אוהל מחאה, יוצרות אפקט "מצנן", המרתיע פעילים מלנקוט באמצעי מחאה לגיטימי זה, שאמור להיות בסיסי, פשוט ונגיש לכל, ומגביל אותו בפועל לפעילים בעלי הנחישות, הפנאי, הידע והאמצעים כדי לעמוד בנבכי הבירוקרטיה ולצלוח את דרישות העירייה. כתוצאה מכך פוגעת העירייה באופן חמור בנגישות הרחבה והשוויונית לחופש המחאה.

לתגובתה לעתירה צרפה העירייה נוהל חדש (מס' 834), הנושא את הכותרת: "אישור שימוש במרחב הציבורי לקיום אירוע (אירוע שאינו נעשה בשיתוף פעולה עם העירייה)". הנוהל חושף מדיניות רחבה הרבה יותר מזו שנגדה הוגשה העתירה, שמתנה בקבלת היתר לא רק הקמת אוהל מחאה אלא כל פעילות מחאה. סעיף 1 לנוהל קובע, כי כל בקשה לקיום אירוע במרחב הציבורי טעונה אישור של העירייה. בסעיף 3 לנוהל מוגדר אירוע כ"הפגנה, עצרת, טקס, אירוע סולידריות, אירוע התרמה, אירועי חג, וכל פעילות אחרת להבעת רעיון, דעה, ערך, אמונה או תפיסת עולם".
בית המשפט המחוזי דחה את העתירה. בית המשפט קבע כי לעיריה יש סמכות להתנות הקמת מאהל מחאה באישורה מראש, וכי ניסיון העבר (מחאת האוהלים בקיץ 2011) מלמד על חשש להיווצרות אנרכיה במרחב הציבורי בהעדר הסדרה של הנושא. כן קבע בית המשפט כי העיריה מגבילה את חופש הביטוי באופן סביר ומידתי. האגודה לזכויות האזרח ערערה על פסק הדין לבית המשפט העליון.

במסגרת הערעור הגיש היועץ המשפטי לממשלה את עמדתו, ולפיה העיריה מוסמכת לדרוש היתר להקמת אוהל מחאה, אבל שראוי שתקבע היתר כללי, שמשמעו פטור מהיתר במקרים שלא עלולים להוות מטרד. בסיכומי התשובה שהגישה האגודה טענו כי אין לעיריה כל סמכות לדרוש היתר להקמת אוהל מחאה, וכי הנוהל שהוציאה מתיימר להטיל חובת רישוי על כל פעילות של הבעת דעה במרחב הציבורי – ללא סמכות לעשות זאת.
בדיון בערעור, שהתקיים ב-26.2.2014, מתח בית המשפט העליון ביקורת על הנוהל שאימצה העיריה. הנשיא גרוניס הביע דעתו כי אין צורך במתן הודעה מוקדמת לעיריה על הקמת אוהל מחאה בודד. בית המשפט הורה לעירייה לגבש תוך 90 יום נוהל סביר תחת הנוהל הנוכחי ולהגישו לבית המשפט.

ב-22.6.2014 הגישו עיריית תל אביב והיועץ המשפטי לממשלה טיוטת היתר כללי להצבת אוהל מחאה בתל אביב. הטיוטה אינה עוסקת בצורות מחאה נוספות כמו הנוהל הכללי (נוהל "אישור שימוש במרחב הציבורי לקיום אירוע"). למרות שהטיוטה מקלה במידת מה על המבקשים להקים אוהל מחאה בעיר, היא אינה מתקנת את אי החוקיות הקיימת בנוהל הקיים. ב-13.7.14 הגישה האגודה את הערותיה לטיוטת ההיתר.
בתגובה להערות האגודה לטיוטת ההיתר החדש, הודיעה העיריה כי הנוהל הישן – לפיו כל פעילות ביטוי ומחאה במרחב הציבורי בעיר טעונה אישורה מראש – בטל.
ביום 7.10.14, לאור ביטולו של הנוהל הקודם, נמחק הערעור בהסכמת המערערים, תוך שבית המשפט מציין כי הם יוכלו לשוב ולהעלות את טענותיהם בעתירות עתידיות כנגד ההיתר החדש.

על פי ההיתר הכללי להצבת אוהלי מחאה, אשר נכנס לתוקפו ב-27.10.14, כל המבקש להקים אוהל מחאה בכל מקום בעיר, לרבות בגנים הציבוריים או מול בניין העיריה, בגודל מוגבל ולתקופה מוגבלת כפי שנקבעו בהיתר, יכול לעשות כן מבלי צורך לבקש את אישורה של עיריית תל אביב מראש או לעמוד בתנאים אחרים שהופיעו בנוהל הכללי שבוטל כגון אלה שצוינו לעיל, למעט מתן הודעה מראש לעיריה על כוונתו לעשות זאת.

עת"מ 6095-07-12

העתירה

תגובת העיריה, יולי 2012

פרוטוקול הדיון, 15.7.2012 (נוהל העיריה מס' 834)

פסק הדין, 23.7.2012
עע"מ 8408/12

הערעור

סיכומים מטעם המערערים, יולי 2013

סיכומים מטעם המשיבה, אוקטובר 2013

עמדת היועץ המשפטי לממשלה, פברואר 2014

סיכומי תשובה מטעם המערערים, פברואר 2014

החלטה, 26.2.2014

הודעה משותפת מטעם המשיבה והיועץ המשפטי לממשלה, יוני 2014 (בהודעה מובאת טיוטת היתר להצבת אוהל מחאה)