המיניסטריון – "הוכחות חותכות וחד משמעיות"

מתוך הדו"ח "המיניסטריון: הפרת זכויות אדם בידי מינהל האוכלוסין", שפורסם ע"י האגודה לזכויות האזרח ב-6.12.04. הפרק עוסק במדיניות הקניית תושבות ואזרחות בישראל. לפרקים האחרים ראו קישורים בסוף המסמך.



כתיבה: עודד פלר
עריכה: נעמה ישובי

תודה ל-Richard and Rhoda Goldman Fund על תמיכתה הנדיבה, שאיפשרה הוצאת דו"ח זה.

© כל הזכויות שמורות (2004) האגודה לזכויות האזרח בישראל ת"ד 34510 ירושלים 91000


"הוכחות חותכות וחד משמעיות":


על מדיניות הקניית תושבות ואזרחות בישראל


מבוא

אחד המאפיינים הבולטים של ריבונות המדינה הוא הסמכות להחליט מי יבוא בשעריה ומי יזכה בה למעמד של קבע. כוחה של המדינה לקבוע את תנאי הקבלה אליה מוכר במשפט הבין-לאומי ומשקף את ריבונותה. הטעמים העומדים ביסוד תנאי הקבלה יכולים להיות נעוצים בשימור הייחוד הלאומי והזהות התרבותית ובהגנה על הכלכלה ועל הבטחון.

יחד עם זאת, המשפט הבין-לאומי מעניק לזכויות האדם משקל גובר לעומת ריבונות המדינה, עד כדי הצדקת התערבות בענייניהן של מדינות, שאינן מכבדות זכויות אדם – גם בהקשרים של הגירה ומעמד1. למשל, מדינות אינן רשאיות לדחות מפניהן פליטים, מבקשי מקלט ומחוסרי אזרחות, ומחויבות לתת מענה למצוקות הומניטריות. מדינות חייבות לכבד את הזכות לחיי משפחה ואת הזכות לרכוש אזרחות ולהגן עליהן.

בחוק הישראלי נקבע מעמד מועדף וכמעט בלעדי להקניית מעמד ליהודים. חוק השבות וחוק האזרחות מעניקים אזרחות ישראלית באופן אוטומטי לכל יהודי2 ולבני משפחתו הקרובים עד דור שלישי, אף אם אינם יהודים להלכה או למעשה. חוק השבות קובע כי "כל יהודי זכאי לעלות ארצה", ומחיל את הזכות לעלות לישראל גם על ילדו של יהודי ועל נכדו, וכן על בן זוג של יהודי, על בן זוגו של בנו ועל בן זוגו של נכדו. חוק האזרחות מקנה לכל עולה לפי חוק השבות אזרחות בישראל.


תושבות והתאזרחות של מי שאינם יהודים

הקניית מעמד בישראל למי שאינם יהודים מוסדרת בחוק הכניסה לישראל, התשי"ב-1952 ובחוק האזרחות, התשי"ב-1952. חוק הכניסה לישראל מסדיר את הכניסה לישראל ואת הישיבה בארץ של מי שאינו אזרח ישראלי או אינו מבקש להגר מכוח חוק השבות. חוק האזרחות מסדיר את הליכי רכישת האזרחות.


רשיונות ישיבה

חוק הכניסה לישראל מעניק לשר הפנים סמכות לתת שלושה סוגים של רשיונות לישיבה ממושכת בישראל3 :

1. רשיון לישיבת ביקור (רישיון לתייר או רשיון עבודה זמני);
2. רשיון לישיבה ארעית (תושבות ארעית);
3. רשיון לישיבת קבע (תושבות קבע).

מי שקיבל רשיון לישיבת ביקור רשאי לעבוד בישראל אך ורק אם הדבר הותר במפורש. בעליו של רשיון שכזה אינו רשום במרשם האוכלוסין, אינו זכאי לתעודת זהות, אינו מבוטח בביטוח בריאות ממלכתי ואינו זכאי לגימלאות הביטוח הלאומי (למעט ביטוח אמהות, ביטוח תאונות עבודה וביטוח פשיטת רגל, אם הוא עובד בישראל).

הרשיון ניתן לתקופה קצובה והוא פוקע גם עם יציאת בעליו מישראל. כדי לשוב לישראל, יש לקבל אשרת כניסה חדשה ורשיון ישיבה חדש. בעלי רשיון לישיבה ארעית (תושבים ארעיים) ובעלי רשיון לישיבת קבע (תושבי קבע) רשומים במרשם האוכלוסין, מחזיקים בתעודת זהות ישראלית, ומבוטחים בביטוח בריאות ממלכתי ובביטוח סוציאלי.

תושבות ארעית ניתנת לתקופה קצובה ואם הרשיון אינו מוארך היא פוקעת. תושבות קבע פוקעת עם העתקת מרכז החיים מישראל (היעדרות מישראל לתקופה העולה על שבע שנים או רכישת תושבות קבע או אזרחות בארץ אחרת). תושבות טומנת בחובה לפי החוק גם חובת נאמנות למדינה, חובה לשרת שירות בטחון וחובות מס שונות. תושב אינו זכאי לדרכון ישראלי, ובמקומו מונפקת עבורו תעודת מעבר4 . תושב קבע זכאי להשתתף בבחירות לרשות המקומית במקום מגוריו, אך אין לו זכות לבחור ולהיבחר לכנסת, והוא אינו יכול למלא תפקידים ציבוריים על פי דין (למשל, אינו יכול לכהן כשופט).

שיקול הדעת בעניין מתן רשיונות ישיבה, הארכתם וקיצורם מסור כל-כולו לשר הפנים. החוק אינו מטיל כמעט כל מגבלה על שיקול דעתו של שר הפנים במתן רשיונות ישיבה (למעט אורך התקופה הקצובה לרשיון לישיבת ביקור ולרשיון לישיבה ארעית), ואינו קובע קריטריונים למתן רשיונות או לסירוב לתת אותם. שר הפנים אף אינו נדרש לנמק סירוב לתת רשיון5 .

משרד הפנים ממעט לתת רשיונות ביקור לתקופה ארוכה, מקמץ ברשיונות לישיבה ארעית וכמעט שאינו נותן כלל רשיונות לישיבת קבע. המדיניות היא שלא להעניק למי שאינם יהודים רשיונות לישיבת ממושכת או לישיבת קבע, אלא "במקרים חריגים מסיבות הומניטריות בהם קיימים שיקולים מיוחדים" וכשיש למדינת ישראל "אינטרס מיוחד במתן הרשיון לישיבת הקבע".

זהו קריטריון כללי, עמום ומצומצם. משרד הפנים אינו מבאר מהן הנסיבות ההומניטריות ומהם השיקולים המיוחדים, שבגינם יוענק למי שאינו יהודי מעמד בישראל.

התושבות היא הצורה הבסיסית ביותר של חברות במדינה, תנאי מיקדמי להתאזרחות ולהענקת אזרחות, ומפתח לבטחון אישי, תעסוקתי וסוציאלי. אף על פי כן הקריטריונים, שעל פיהם תוענק תושבות, אינם ברורים, אינם מעוגנים בתקנות, אינם מפורסמים ומשתנים חדשים לבקרים.

כך, למשל, בעבר ניתנו להורים קשישים של אזרחים ותושבים ישראלים, שאינם יהודים ואינם זכאים למעמד בישראל מכוח חוק השבות, רשיונות לישיבת קבע, הכוללים זכאות לביטוח בריאות ממלכתי. מדיניות זו בוטלה, וכיום מקבלים ההורים הקשישים לכל היותר רשיון לישיבת ביקור, שלבד מהיתר ישיבה ועבודה, אינו כולל דבר. הורים קשישים של אזרחים ותושבים ערבים אינם מקבלים רשיון כלל. שינויים קיצוניים אלה במערך זכויותיהם של ההורים הקשישים לא פורסמו מעולם. הם מתבררים למבקשי המעמד ולבני משפחותיהם הישראלים אגב ביקור בלשכה למינהל אוכלוסין.


אזרחות

אזרחות היא סטטוס המקנה זכויות במדינה ובזירה הבין-לאומית. אזרח, כמו תושב, זכאי ליהנות משירותי בריאות ציבוריים ומזכויות כלכליות וסוציאליות. שלא כמו תושב נהנה אזרח גם מזכות כניסה קבועה למדינה, מחסינות מפני גירוש ומזכות להשתתף בקבלת החלטות. מדינתו של האזרח מחויבת להגן עליו, והיא מייצגת אותו בזירה הבין-לאומית.

ואולם אזרחות אינה רק סטטוס, המעניק יתרונות. האזרחות היא מרכיב מכונן ומהותי של זהות אנושית וכבוד אנושי. היא מדגישה את השתייכותו התרבותית של אדם, את הקשר שלו לקהילתו ואת זיקתו לארץ מגוריו.

מתוך הכרה בין-לאומית בחשיבותו העליונה של סטטוס האזרחות להגשמת זכויות הפרט, להגנה עליו בזירה הבין-לאומית ולכבודו של האדם, הוכרה הזכות לאזרחות כזכות יסוד. סעיף 15(1) להכרזה האוניברסלית בדבר זכויות האדם (1948) קובע מפורשות, כי כל אדם זכאי לאזרחות. ההכרזה זכתה להכרה בחלק מן המדינות כמשפט בין-לאומי מנהגי, וסעיף 15 אומץ במסגרת החלטות שיפוטיות של מדינות רבות. גם בפסיקה בישראל הוכרה הזכות לאזרחות כזכות יסוד, ומדינת ישראל הצטרפה לשורה של התחייבויות בין-לאומיות, המגנות על הזכות לאזרחות6.

תושבים בגירים, שאינם יהודים ואינם בני זוג של אזרחים ישראלים, יכולים להפוך להיות אזרחים באחת משתי דרכים: התאזרחות או הענקה.

אדם שמבקש להתאזרח בישראל צריך לעמוד בתנאים הבאים7: עליו להיות מעל גיל 18; עליו להימצא בישראל ולהוכיח כי בשלוש שנים מתוך חמש השנים שקדמו להגשת הבקשה מרכז חייו היה בישראל; עליו לעמוד בתנאי הזכאות לישיבת קבע; עליו להוכיח כי השתקע בישראל או שיש לו כוונה להשתקע בה; עליו להפגין ידיעת-מה של השפה העברית; כמו כן עליו לוותר על אזרחות קודמת אם יש לו כזו, ועליו להצהיר אמונים למדינת ישראל. בנסיבות מסוימות (למשל, שירות בצה"ל או שיתוף פעולה עם כוחות הבטחון) אפשר לפטור מבקש מחלק מן התנאים או מכולם8. יחד עם זאת, עמידה בתנאים אלה אינה מבטיחה קבלת אזרחות. חוק האזרחות מקנה גם בעניין זה לשר הפנים שיקול דעת האם לאשר את ההתאזרחות9.

עוד נותן חוק האזרחות לשר הפנים שיקול דעת האם להעניק אזרחות בישראל "לתושב ישראל הנמצא בישראל, שהשר שוכנע כי הוא מזדהה עם מדינת ישראל ויעדיה, והוא או בן משפחתו שירתו שירות פעיל בצבא הגנה לישראל, או פעלו פעולה של ממש לקידום הבטחון, הכלכלה או עניין חשוב אחר של המדינה, או שהענקת האזרחות כאמור היא מעניינה המיוחד של המדינה"10.

גם קטינים יכולים להפוך להיות אזרחים ישראלים באחת משתי דרכים אלו. התאזרחותו של אדם מקנה אזרחות גם לילדו הקטין, שנמצא עימו11. שר הפנים רשאי להעניק אזרחות לקטין תושב ישראל שהוריו ביקשו שתוענק לו אזרחות12.

בפרק זה נעסוק במספר קבוצות של אנשים החיים בקרבנו, ובאופן שבו משרד הפנים מונע מהם רכישת מעמד – תושבות ואזרחות – בישראל.


החבורה הסודית:


הוועדה הבין-משרדית לעניינים חריגים

בקשות לרכישת מעמד של קבע בישראל נבחנות על ידי ועדה בין-משרדית. מי חבר בוועדה הבין-משרדית? כיצד פונים אליה? היכן ומתי היא מתכנסת? האם אפשר להעלות בפניה טענות? מהם הטעמים שעל יסודם מתקבלות החלטותיה? כיצד מקבלים את החלטותיה? אלה כמה מהסודות הכמוסים ביותר במשרד הפנים.

בוועדה חברים נציגים של משרד הפנים, שירות הבטחון הכללי, משטרת ישראל, משרד הדתות, משרד החוץ, משרד הבריאות, משרד הרווחה, המוסד לביטוח לאומי ולשכת הקשר הממשלתית. הוועדה אמורה להתכנס במשרד הפנים אחת לחודשיים, ואולם היא מתכנסת לעתים רחוקות יותר. מועדי ישיבותיה אינם מפורסמים, אי אפשר להופיע בפניה, ולא ידוע מהם שיקוליה.

לכאורה, הוועדה הבין-משרדית אמורה לדון אך ורק בעניינים חריגים ויוצאי דופן, שאינם עומדים בקריטריונים הרגילים, ואולם, למעשה, חוץ מהקניית מעמד לבן זוגו של אזרח או תושב ישראלי, הורה קשיש של אזרח או תושב, או ילד להורה ישראלי – אין קריטריונים אחרים להקניית מעמד. אדם זר, שאינו משתייך לאחת הקבוצות הללו, אינו יכול לרכוש מעמד של קבע בישראל ללא אישורה של הוועדה הבין-משרדית. אף על פי כן, כיוון שפעילותה לוטה בערפל, אין אדם מן היישוב יכול לדעת, כי באפשרותו לפנות לוועדה. מעטים מן הנתקלים בקושי להסדיר את מעמדם יודעים לספר, כי פקיד זה או אחר בלשכה למינהל אוכלוסין, שרחמיו נכמרו עליהם, הציע "לכתוב מכתב" שיעביר ל"ועדת חריגים", שאולי תואיל למצוא פתרון למצוקתם.

בקשות לקבלת מעמד יש להגיש ללשכה האיזורית למינהל אוכלוסין. אף שהלשכה מחויבת לקבל כל בקשה שמוגשת לה, רבים נדחים מיד ונמסר להם שאינם עומדים בקריטריונים ואינם זכאים למעמד. לעתים ניתנת התשובה בחלוף זמן מה, לאחר שנבחנה בלשכה או במטה מינהל האוכלוסין.

המבקש אינו יודע, אם כן, שבקשתו הועברה לדיון בוועדה הבין-משרדית, אם בכלל הועברה, מתי הועברה ומתי תינתן תשובה, אם תינתן תשובה. גם הפקידים המטפלים בלשכה, לאחר שהעבירו את הבקשה לדיון בפני הוועדה, אינם יודעים מתי תתכנס ומתי תינתן תשובה, אם בכלל.

לעתים מעבירים הפקידים בלשכות את הבקשות מיוזמתם לטיפולה של הוועדה. לפעמים עושה זאת פקיד במטה מינהל האוכלוסין. עורכי-דין יודעי ח"ן וארגוני זכויות אדם, שהתמחו בעניין, טורחים לציין על גבי בקשות שמוגשות ללשכות למינהל אוכלוסין, כי הן מיועדות לוועדה הבין-משרדית, וזאת מתוך תקווה שהבקשה תמצא את דרכה לגורמים שעשויים לקבל החלטה. האם הבקשות מגיעות ליעדן? איש אינו יודע. התשובה, כאמור, ניתנת (אם ניתנת) בלשכה.

הוועדה הבין-משרדית אמורה לדון ולהחליט בכל הבקשות החריגות, אך אין לה כלל קריטריונים ידועים לקבוע מהו מקרה חריג ויוצא דופן. הניסיון מלמד כי רוב "הבקשות החריגות" הן עניינים שכיחים למדי, שראוי לקבוע לגביהם מדיניות, כגון בקשה של אדם זר, שהוא הורה לקטין ישראלי, להסדיר את מעמדו בישראל; בקשה של בן בגיר לאזרחים ישראלים, לרכוש מעמד בישראל; או בקשה של ילדים שבגרו בארץ לרכוש מעמד בישראל.


ילדים שאחד מהוריהם ישראלי והאחר אינו ישראלי

שלוש נשים הרות מובהלות לחדר הלידה, מלוות בבני זוגן: האחת – אזרחית מדינת ישראל. בן זוגה גם הוא אזרח. השניה – אזרחית ישראל. בן זוגה אינו ישראלי. השלישית – אינה ישראלית. בן זוגה אזרח.

בצאתם את חדר הלידה פונים ההורים המאושרים אל משרד הרישום בבית החולים, לרשום את הפעוט. בני הזוג הראשונים, שניהם אזרחים, מתייצבים בפני הפקיד. בני הזוג אינם נשואים, והפקיד מושיט לגבר לחתימתו טופס "הצהרת אבהות". הגבר חותם על ההצהרה, והפקיד מוסר בידי בני הזוג "הודעת לידה".

על גבי ההודעה רשום מספר הזהות של התינוק, ורשומים שמות הוריו. בחלוף זמן-מה פונים ההורים ללשכה למינהל אוכלוסין, לרשום את התינוק במרשם האוכלוסין, ולקבל בעבורו תעודת לידה. הילד אזרח והוריו רשומים.

ניגש אל הפקיד הזוג השני – האם אזרחית ישראלית והאב אינו ישראלי. הגבר מבקש להצהיר על אבהותו. הפקיד ממאן לקבל את ההצהרה. לאם נמסרת "הודעת לידה". על גבי המסמך רשומים מספר הזהות של הפעוט ושמה של האם. שמו של האב אינו רשום. האם תוכל לקבל תעודת לידה, שעליה לא יופיע שמו של האב. הילד אזרח. יש לו אם, אך בעיני מדינת ישראל אין לו אב.

ניגש אל הפקיד הזוג האחרון. האם אינה ישראלית והאב אזרח. הפקיד ממאן לקבל הצהרת אבהות מן הגבר. בידי ההורים לא נמסר דבר. הפעוט אינו נרשם, והוריו אינם נרשמים. הילד אינו אזרח. בעיני מדינת ישראל הילד הוא זר, על אף שהוא בן לאזרח ישראלי.

לפי הנחיות מינהל האוכלוסין, כאשר שני ההורים אזרחים ישראלים או כאשר האם אזרחית ישראלית, הילד יירשם לאחר לידתו כאזרח ישראלי. ואולם, כאשר האם אזרחית ישראלית והאב זר, אין לקבל הצהרת אבהות. האב יירשם רק על בסיס "הוכחות חותכות וחד משמעיות" או על פי פסק דין, המצהיר על אבהותו.

גם כאשר רק האב הוא אזרח ישראלי יש צורך ב"הוכחות חותכות וחד משמעיות" או בפסק דין הצהרתי לצורך הרישום במרשם. בתי החולים הונחו, שלא להעניק מספר זהות לילד שנולד לאזרחית זרה. האגודה לזכויות האזרח טיפלה במקרים רבים של הורים שכאלה, האחד אזרח ישראלי והאחר אינו ישראלי, ובילדם המשותף. משרד הפנים מפלה לרעה הורים וילדים אלה לעניין הרישום במרשם האוכלוסין. הוא ממאן לקבל הצהרות אבהות מאבות ישראלים ומאבות זרים. הילדים והאבות יירשמו רק על בסיס "הוכחות חותכות וחד משמעיות", שמשמעותן פסק דין הצהרתי, המבוסס על בדיקת סיווג רקמות.

י` היא אזרחית ישראל. ר` הגיע לישראל בסוף שנות ה-90 כתייר. י` ור` הכירו בישראל וכעבור מספר חודשים נישאו. עוד בטרם אושרו נישואיהם הרתה י`. ר` תמך בה בחודשי הריונה, ליווה אותה לבדיקות והבהיל אותה לבית החולים, כאשר נתקפה צירי לידה. כחודשיים לאחר הלידה פנו ההורים למשרד הפנים בנתניה כדי לקבל תעודת לידה. להפתעתם, שמה של י` הופיע בתעודה, אך שמו של ר` נעדר ממנה. בני הזוג ביקשו לברר מדוע לא נרשם ר`, ומה עליהם לעשות כדי שיירשם. נמסר להם, שכיוון שי` הרתה עוד בטרם הייתה נשואה לר`, אין מכירים בהודעתם בדבר אבהותו. כדי שר` יירשם כאביו של הפעוט עליהם להמציא "ראיות חותכות וחד משמעיות" להורותו או פסק דין של בית משפט המצהיר על אבהותו, ומבוסס על בדיקת רקמות. י` ור` השתוממו נוכח התשובה. הפקידים הכירו אותם היטב, והיו עדים למהלך ההריון, שכן הם פנו שוב ושוב ללשכה במשך חודשים רבים בבקשה להסדיר את מעמדו של ר` בישראל. בלית ברירה שבו י` ור` ללשכה ומסרו תמונות משותפות ומכתבי קרובים ומכרים, המעידים על הקשר ביניהם, כדי לשוב ולהוכיח כי הם בני זוג. דבר לא הועיל. ההוכחות שמסרו, נאמר להם, אינן "חותכות וחד משמעיות", ומשרד הפנים לא שוכנע, כי ר` הוא אבי הילד. אם ברצונכם לרשום את ר`, נמסר לבני הזוג, עליכם להמציא פסק דין, המבוסס על בדיקת רקמות. י` ור` נעלבו עד עמקי נשמתם. הדרישה לערוך בדיקה להוכחת הורותם המשותפת מטילה ספק בזוגיותם ובכשרות הקשר ביניהם, ופוגעת בכבודם. הם הוריו של בנם המשותף, הם מגדלים אותו בצוותא, וחיים חיי משפחה. פנייה לערכאות לשם קבלת פסק דין הצהרתי כרוכה בעלויות גבוהות (שכר טרחת עורך-דין ואגרת בית המשפט). בדיקת רקמות עולה כ-3,000 ש"ח ואינה כלולה בסל הבריאות. האין דרך לבד מפנייה לבית המשפט? בעקבות עתירה לבג"ץ נאות משרד הפנים לרשום את ר` כאבי הבן, אך העניין העקרוני תלוי ועומד13.

מדיניותו זו של משרד הפנים פוגעת בכבודן של משפחות אלה, משפילה אותן, ואינה נותנת כל משקל לזכויותיהם של קטינים ולטובתם. מצב דברים זה פוגע בילד ובאב. בהכרה באבהות כרוכים ענייני ירושה, מזונות ואמצעים כלכליים שיבטיחו את רווחתו של הילד. אדם שמצהיר כי הוא אב נוטל על עצמו חובה משפטית כבדה – לכלכל את הילד, לדאוג לכל מחסורו ולהעמיד את טובתו בראש מעייניו. משרד הפנים אינו נותן לכך כל משקל. על ידי כך, האינטרסים הקניינים והחומריים של הילד, המושפעים השפעה ישירה מהקשר שלו להוריו, אינם מוגנים כהלכה. אב שאינו רשום עלול למצוא עצמו נעדר יכולות משפטיות לפעול לטובתו של ילדו. הוא עלול להיתקל בקושי לרשום את ילדו לבית ספר, לפתוח בעבורו חשבון בנק, להוציאו מן המדינה ולקבל החלטות לגבי ילדו במצב חירום רפואי. לשיטתה של מדינת ישראל, אם יקרה, חלילה, דבר לאימו של הילד הוא ייוותר יתום, ללא אפוטרופוס חוקי, שידאג לזכויותיו.

גרוע מכך מצבו של ילד, אשר אביו אזרח ישראלי ואמו זרה. במקרה כזה מונע משרד הפנים לחלוטין את רישום הילד במרשם האוכלוסין ואינו מעניק לו אזרחות ישראלית.

א`, אזרח ישראל, וש`, אזרחית זרה, הם הוריה של ז`. א` ו-ש` הכירו בסוף שנת 2002, ולאחר זמן מה עברו להתגורר יחדיו ברמת-גן. עוד בטרם נולדה ז` פנו ללשכה למינהל אוכלוסין ברמת-גן וביקשו לקבל "אינטר-ויזה" (אשרה לצאת מישראל ולהיכנס אליה) עבור ש`, על מנת שיוכלו לצאת ולהינשא. לצורך כך המציאו ללשכה מכתב המתאר את נסיבות היכרותם והוכחות לחיים משותפים (תמונות, חשבונות, חוזה שכירות וכו`). הטיפול בבקשתם נמשך זמן רב, ובחודש יוני 2004 נולדה בתם. פקידי הלשכה ברמת-גן סרבו לרשום את ז` כבתו של א`. היא נותרה מחוסרת אזרחות. א` ו-ש` נאלצו לממן את עלות הטיפולים הרפואיים בבתם הפעוטה. בתשובה לפנייה בעניין רישומה של ז` השיבה הלשכה המשפטית של משרד הפנים כדלקמן: "כאשר מדובר באם שאינה אזרחית ישראלית ואין חזקת אבהות לאב ישראלי, אנו דורשים הוכחות חותכות וחד משמעיות לאבהות. הטעם לכך נעוץ בעובדה שלא עסקינן בסוגיה מרשמית גרידא, כי אם בקביעת מעמדו של הילד. הכרה בו כבנו של אזרח ישראלי מקנה לו אזרחות אוטומטית. פרט למקרים חריגים ביותר, בהם ההוכחה החותכת ניתנת ממקור אחר (כגון: מקום בו ההריון הוא תוצאה של הפריה מלאכותית ויש על כך אישורים רפואיים מתאימים, או מקום בו מדובר בילד שני לבן זוג, שהעובדה שילדם הראשון אכן משותף הוכחה באמצעות בדיקה גנטית), אנו דורשים פסק דין הצהרתי, הקובע כי הישראלי הוא אכן האב, כאשר במסגרת הדיונים בבית המשפט אנו מבקשים כי הקביעה תעשה רק לאחר קבלת תוצאות הבדיקה הגנטית". שר הפנים, אברהם פורז, התערב לרישומה של ז`, ואולם הלשכה המשפטית של משרד הפנים – בשלה. א`, ש` ובתם התינוקת עתרו בסיוע האגודה לזכויות האזרח לבג"ץ14 . הבת נרשמה רק בחודש נובמבר 2004, והיא בת חמישה חודשים.

ילד שאינו נרשם סמוך לאחר לידתו עלול להפוך מחוסר אזרחות. זהו מצב פסול שכן מחוסר אזרחות אינו זכאי להגנה חוקית על כל אותן זכויות, הדורשות מסגרת חברתית שתספק אותן: שירותי בריאות ורווחה, וחסינות מפני גירוש מהמדינה. משמעות הדברים היא שילדם של אב ישראלי ואם זרה אינו מקבל מספר זהות, ולמעשה אינו יכול לקבל את זכויותיו הבסיסיות ביותר, וזאת על אף שעל פי החוק הוא אמור להירשם כאזרח ישראלי, בהיותו צאצא לאזרח ישראלי15.

מדיניותו זו של משרד הפנים עוצבה בשנים האחרונות בשיתוף משרד המשפטים. בעבר לא היו פני הדברים כך. הנחיה של היועץ המשפטי לממשלה משנת 1976 קובעת, כי לפי סעיף 4 לחוק האזרחות, "הרי מי שנולד כשאביו או אמו היו אזרחים ישראלים, הוא אזרח ישראל מלידה, ואין נפקא מינה אם הלידה הייתה לפני הנישואין של ההורים או לאחר נישואיהם". זאת ועוד – "אין כל דבר בחוק האזרחות, בלשונו או בכוונתו, המצדיק פירוש אשר היה מגביל את האב והאם האמורים בסעיף 4 לחוק, לאב ואם הנשואים זה לזה בנישואין כשרים דווקא".


ילדים חסרי מעמד

על פי נתוני משרד הפנים, בישראל חיים אלפי ילדים שמעמדם אינו מוסדר. מדובר, בין היתר, בילדים של מהגרי עבודה, בילדים פלסטינים החיים בישראל, בילדים שהגיעו לישראל בגפם במסגרת תוכניות לקליטת עולים, והפכו חסרי מעמד לאחר שנפלטו מן המסגרות החינוכיות בהן למדו, ובילדים שהגיעו עם הוריהם וננטשו או התייתמו בטרם הוסדר מעמדם. כאשר למתאזרח בישראל (למשל בן זוג שאינו ישראלי של אזרח ישראלי) יש ילדים מקשר קודם, דורש ממנו משרד הפנים להמציא מסמך מאת ההורה הביולוגי האחר של הילדים, לפיו הוא מסכים להתאזרחות ילדיו בישראל, או פסק דין, לפיו הוענקה להורה המבקש אפוטרופסות בלעדית. לעתים קרובות ניתק הקשר ואי אפשר לאתר את ההורה האחר, והילדים נותרים חסרי מעמד.

מדינת ישראל מחויבת להגן על כל הילדים החיים בתחומה, ללא הפליה משום סוג שהוא, ולהבטיח כי טובתם תהיה השיקול הראשון העומד לנגד עיניה. להלן נבקש להביא דוגמאות לשלוש קבוצות של ילדים, שמשרד הפנים מקשה על הסדרת מעמדם בישראל.


ילדים של עולים ושל מתאזרחים

קבוצה גדולה במיוחד ש"נופלת בין הכסאות" הם ילדיהם של עולים מכוח חוק השבות ושל מתאזרחים (למשל, בני זוג של אזרחים ישראלים).

חוק השבות חל על יהודי, על בנו של יהודי ועל נכדו של יהודי. נכדים של יהודים ובני זוגם זכאים לעלות לישראל ולרכוש בה אזרחות אף אם הם הורים לילדים שאינם זכאי שבות. כך קורה – והדבר שכיח עקב גל העלייה המסיבי ממדינות חבר העמים – שבישראל חיות משפחות שבהן ההורים הם אזרחים ישראלים, וילדיהם, אשר היגרו עימם לישראל, אינם אזרחים ישראלים. חוסר האחידות בסטטוס המשפחתי בולט עוד יותר כאשר הילדים מחוסרי האזרחות הופכים אחים ואחיות לילדים ישראלים, כאשר נולדים להורים ילדים בישראל.

נהלי משרד הפנים קובעים, כי נינים של יהודים, המהגרים לישראל כקטינים עם הורים זכאי שבות, מתחילים בהליך התאזרחות מדורג. במסגרת ההליך המדורג מקבלים הילדים הנינים תושבות ארעית למשך ארבע שנים. אם בסיומן של ארבע השנים הם עודם קטינים – מוענקת להם אזרחות ישראלית16 . אם בתום ארבע השנים הם בגירים – הם רשאים להתחיל בהליך התאזרחות בעצמם17 . אם יעמדו בתנאי ההתאזרחות, יזכו באזרחות ישראלית. אלא שבפועל מדיניות מוצהרת זו אינה מתקיימת, שכן משרד הפנים ממתין עד שאותם קטינים יגיעו לבגרות. התאזרחות בגירים היא הליך סבוך, שאחד מתנאיו הוא ויתור על אזרחות קודמת, או הוכחה שהמבקש יחדל להיות אזרח של מדינה אחרת, לכשיהיה אזרח ישראלי. משרד הפנים עומד על דעתו, שכדי להשלים את הליך ההתאזרחות יש להמציא אישור על ויתור כאמור, והליך ההתאזרחות מופסק בשעה שתושבים צעירים אלה נכשלים בניסיונם להשיג את האישור (על פי רוב מטעמים ביורוקרטיים הקשורים במדינות הזרות, ובראשן אוקראינה).

חוק האזרחות מסמיך את שר הפנים לפטור מן הצורך להמציא אישור כאמור, אלא שמשרד הפנים מסרב לעשות שימוש בסמכות זו, אלא בשעה שעניינו של צעיר שכזה מגיע לדיון משפטי. האגודה לזכויות האזרח עתרה לבג"ץ בדרישה שייקבעו קריטריונים לפטור מן הדרישה להמציא אישור ויתור על אזרחות קודמת במקרים שבהם אי אפשר לעשות כן. פרקליטות המדינה הודיעה לבית המשפט, כי העניין הובא בפני שר הפנים, אברהם פורז, אשר החליט שאין מקום לקבוע קריטריונים18 . בית המשפט קיבל את עמדת שר הפנים וסרב להתערב.

ראוי להעיר, כי שר הפנים, אברהם פורז, החליט שיש להעניק אזרחות ישראלית לכל צעיר ששירת בצה"ל. בחודש אוגוסט 2004 גם תוקן חוק האזרחות ונקבע, כי מי שהשלים 18 חודשי שירות סדיר, ולא קיבל פטור משירות צבאי בשל הרשעה בדין או מטעמי אי התאמה, יהיה פטור מן התנאים להתאזרחות19 . החלטת השר והתיקון לחוק מקלים אמנם על צעירים רבים, שמשרתים בצה"ל ואינם עומדים בתנאי ההתאזרחות, ואולם, לטעמנו, השירות הצבאי אינו יכול לשמש קריטריון בלעדי להקניית אזרחות, ואין להתנות קבלת אזרחות ישראלית בשירות צבאי. צעירים אלה, שהיגרו עם הוריהם, הופכים ישראלים לכל דבר לאחר תקופת מה בישראל. אזרחותם הזרה, אם נותרה להם כזו, אינה אפקטיבית. על פי רוב אין להם כל קשר עם מדינת המוצא, וזו אינה מחויבת כלפיהם. מתוך הכרה בזכות היסוד לאזרחות, ובזכותם לחיי משפחה עם הוריהם ואחיהם במדינה בה קבעו את מרכז חייהם, יש לוודא, כי לאחר שהות של שנים ספורות בישראל, ירכשו אזרחות ישראלית, וזאת ללא קשר לשאלה האם השלימו 18 חודשי שירות, קיבלו פטור משירות, שוחררו בשל אי התאמה, או לא שירתו כלל.

חמור עוד יותר מצבם של צאצאים ממערכות יחסים קודמות של בני זוג של עולים או של בני זוג לאזרחים ישראלים. על פי מדיניותו המוצהרת של משרד הפנים, ילדים קטינים לאזרחים ישראלים יכולים לרכוש בישראל מעמד של תושבים, אם הם חיו עם הוריהם, שרכשו מעמד בישראל, שנתיים לפחות לפני הגיעם לישראל. קטין שקיבל מעמד של תושב יכול ברבות הימים לרכוש אזרחות ישראלית מכוח הענקה על פי בקשת הוריו, או להתאזרח בישראל עם הגיעו לבגרות. אלא שהלכה למעשה מקשה משרד הפנים על ילדים אלה לרכוש מעמד. לא פעם, ננקטת סחבת מכוונת בטיפול בבקשות, וזאת רק כדי שהמבקש יגיע לגיל 18. אדם, שהגיע לגיל בגרות, ואין לו כל מעמד בישראל, הוא שוהה בלתי חוקי, ואפשר לדרוש ממנו לעזוב ואף לגרשו. כך, למשל, ארע בעניינה של י`.

י` נולדה בברית המועצות. הוריה נפרדו בילדותה, ומאז אין לה כל קשר עם אביה הביולוגי. אימה של י` נישאה בשנית, וי` גדלה בבית אימה ובן-זוגה, שגידל אותה כבתו. בן זוגה של האם יהודי. י` ואימה אינן יהודיות. בשנת 2001 עלו ההורים לישראל, וקיבלו אזרחות מכוח שבות. חודשים ספורים לאחר מכן, עם סיום שנת הלימודים, הצטרפה אליהם י`, שהייתה אז בת 17. לאחר שהגיעה לישראל פנתה י` ללשכה למינהל אוכלוסין בנתניה והגישה בקשה לקבל מעמד בישראל. בקשה זו לא נענתה, אלא לאחר שמלאו לה 18. או אז נדרשה לעזוב את ישראל לאלתר. לי` אין לאן לשוב. סבתה שבאוקראינה, אצלה התגוררה מספר חודשים לפני הגיעה לישראל, חולה מאוד ואינה מחזיקה עוד בדירה. אימה ובן זוגה הם קרובי משפחתה היחידים. פניות האגודה לזכויות האזרח למשרד הפנים בעניינה של י`, לא נענו. בחודש יוני 2004 נעצרה י` בגין שהייה שלא כדין. עניינה מתברר כיום בבית המשפט.

העמדה השכיחה שנוקט משרד הפנים היא שאין כל דרך חוקית להסדיר את מעמדם של ילדים, שאינם זכאי שבות. למרבה הצער, מתנער משרד הפנים מן הזכות לאזרחות ומן הזכות להגנה על המשפחה של צעירים אלה, ואינו עושה שימוש בסמכויותיו. הסמכויות ושיקול הדעת המסורים למשרד הפנים רחבים דים כדי למצוא פתרון לבעייתו של כל ילד.


ילדים של תושבי ירושלים המזרחית

גם ילדיהם של תושבי קבע עלולים להיוותר ללא כל מעמד, וככל שהדבר נוגע לילדיהם של תושבי ירושלים המזרחית זהו עניין שבשגרה. ילדים של תושבי קבע ערבים – בעיקר תושבי ירושלים המזרחית – אינם נרשמים עם לידתם, אלא נערכת בדיקה היכן הילד נולד והיכן מרכז החיים של הילד והוריו. על ההורים להגיש בקשה לרישום ילדם, וזו עלולה להתברר במשך חודשים ושנים.

ילדיהם של תושבי ירושלים המזרחית אינם נרשמים בשל מכלול גורמים: שינוי תכוף במדיניות משרד הפנים, התנאים הפיזיים בלשכה למינהל אוכלוסין בירושלים המזרחית, ריבוי טפסים והליכים ביורוקרטים מתישים, עלותם הגבוהה של הליכי הרישום ופרשנות משרד הפנים להוראות החוק והתקנות, שתכליתה למנוע את רישום הילדים.

מדיניותו של משרד הפנים בעניין הקניית מעמד לילדיהם של תושבי קבע ידעה תהפוכות רבות. כמו בעניינים רבים אחרים המדיניות לא פורסמה והיא התגלתה תוך כדי ביצועה בפועל.

בעבר לא הבחין משרד הפנים בין ילדים של תושבים שנולדו בישראל לבין ילדים שנולדו מחוץ לישראל, אף שהדין עורך הבחנה שכזו. על פי תקנה 4 לתקנות הכניסה לישראל, התשל"ד-1974 ילד של תושב שנולד בישראל זכאי אף הוא להיות תושב. ילד של תושב שנולד מחוץ לישראל זכאי להפוך להיות תושב על פי שיקול דעתו של משרד הפנים.

בעבר העניק משרד הפנים תושבות רק לילד שאביו הוא תושב, בעוד ילדים שרק אימם היתה תושבת לא נרשמו ולא רכשו מעמד. בשנת 1989 פסל בג"ץ מדיניות זו, וקבע כי על משרד הפנים להקנות תושבות גם לבנה של אם תושבת, אם מרכז חייו של הילד בישראל20. בפועל המשיך משרד הפנים לרשום ילדים שאביהם תושב, ונמנע בדרך כלל לרשום ילדים שרק אימם תושבת קבע. יתרה מזו, משרד הפנים הנחה את בתי החולים לשלוח למינהל האוכלוסין בשטחים הודעת לידה לגבי תינוק שאמו תושבת קבע ואביו תושב השטחים, על מנת שהתינוק יירשם שם, ויקבל מספר זהות של תושב שטחים. מספר הזהות הפלסטיני היווה מאוחר יותר עילה לסרב לרשום את הילד.

בין השנים 1994-1996 סרב משרד הפנים לרשום ילדים שאחד מהוריהם אינו תושב, והתנה את הרישום בהליך "איחוד משפחות". בשנת 1996 השתנתה המדיניות ומשרד הפנים הפריד בין הליך הרישום להליך הסדרת מעמדו של ההורה שאינו תושב ישראל, ושב וקבע הליך לרישום הילדים. בשנת 1998 החל משרד הפנים להעניק לילדים שרק אימם תושבת קבע תושבות ארעית לשנה אחת בלבד במקום להעניק להם תושבות קבע. מדיניות זו שונתה בסוף שנות התשעים, ומשרד הפנים נכון היה להקנות לילדים שרכשו תושבות ארעית תושבות קבע בכפוף להוכחה, כי מרכז חייהם של הילד ושל האם בישראל. לא ברור עד היום כמה ילדים שנרשמו כתושבים ארעיים לא ידעו על אפשרות הסדרת מעמדם ולא הפכו תושבי קבע. הדבר יוודע, יש להניח, כשימלאו לילדים אלה 16 שנים, בשעה שיפנו בבקשה לקבל תעודת זהות, ויגלו שאינם תושבים.

בשנת 2001 שב משרד הפנים להעניק לילדים שרק אחד מהוריהם תושב קבע מעמד של תושבים ארעיים, והפעם לשנתיים. בהמשך שינה משרד הפנים את המדיניות והחיל אותה רק על ילדים שנולדו מחוץ לישראל (למשל, באחת השכונות הסמוכות לירושלים או בגדה המערבית). גם בעניין זה לא ידוע איזה מעמד רכשו אותם ילדים בחלוף שנתיים. משרד הפנים קבע שוב, כי על ההורים להגיש בקשה ל"איחוד משפחות" על מנת שילדם יזכה לתושבות ישראלית.

בעקבות עתירה לבית המשפט לעניינים מינהליים בירושלים נקבע בשנת 2004 נוהל חדש להקניית מעמד לילדים של תושבים, שנולדו מחוץ לישראל. על פי הנוהל, הילדים רוכשים מעמד במסגרת "הליך מדורג". על ההורים להגיש בקשה ל"איחוד משפחות". עם אישור הבקשה רוכש הילד תושבות ארעית למשך שנתיים. בתום השנתיים זכאי הילד לתושבות קבע בכפוף להגשת בקשה, להוכחת מרכז חיים בישראל ובהעדר התנגדות של גורמי הבטחון21 .

ילדים רבים אינם נרשמים בשל חסמים ביורוקרטים. עוד נרחיב בהמשך על-אודות הלשכה למינהל אוכלוסין בירושלים המזרחית, והקשיים הניצבים בפני הנזקקים לשירותיה. רבים אשר אינם מצליחים לעבור את המשוכות הביורוקרטיות, לא מספיקים לרשום את ילדיהם, אלא לאחר שנים. משרד הפנים קבע, כי ילד יכול לרכוש תושבות רק אם הוגשה בקשה לרושמו סמוך לאחר לידתו. בית המשפט לעניינים מינהליים בירושלים פסל את מדיניות משרד הפנים, וקבע כי תכליתה של מדיניות הסדרת מעמדם של ילדי תושבים לשמור על שלמות התא המשפחתי, ועל כן אין הבדל בין מי שמבקש מעמד סמוך ללידה לבין מי שמבקש מעמד כעבור זמן22 .

למכשולים הביורוקרטים מצטרפות עלויות גבוהות, שרבים מן הפונים אינם יכולים לעמוד בהן. עבור הטיפול בבקשה לרישום ילד, שנולד מחוץ לישראל, נדרשים ההורים לשלם אגרה בסך 585 ש"ח. בנוסף לשיעורה הגבוה של האגרה נדרשים ההורים להוכיח את מרכז חייה של המשפחה באמצעות הוכחות שונות ומשונות, ובהן תצהירים החתומים בפני עורך-דין. מי שידו אינה משגת לשלם את האגרה ולשכור שירותיו של עורך-דין אינו יכול לרשום את ילדיו.

בשנת 2002 החליטה ממשלת ישראל להקפיא את הטיפול בבקשות להקניית מעמד לתושבים פלסטינים. בעקבות זאת, הופסק הטיפול ברישום ילדים של תושבים, שנולדו מחוץ לישראל. מאז נחקק חוק האזרחות והכניסה לישראל (הוראת שעה), התשס"ג-2003, האוסר על הקניית מעמד בישראל לפלסטינים (על החוק ועל השלכותיו נרחיב בפרק הבא), משרד הפנים ממאן להקנות תושבות לילדיהם של תושבי קבע שנולדו בשטחים או שנרשמו במרשם האוכלוסין בשטחים עם לידתם. חוק זה מאפשר מתן מעמד לילדים עד גיל 12 ובמקרים מיוחדים, ואולם משרד הפנים מסרב להקנות לילדים תושבות, וכל שהוא נכון לאשר הוא מתן היתר זמני של רשויות הצבא לשהות בישראל. מדובר ברשיון הדומה לרשיון לתייר. הילד רשאי, אמנם, לשהות בישראל עם הוריו, ואולם הוא אינו רשום במרשם האוכלוסין, אינו מבוטח בביטוח בריאות ממלכתי ואינו מבוטח במוסד לביטוח לאומי23 .


ילדים של מהגרים

סוגיית מעמדם של ילדים חסרי מעמד שבגרו בישראל החלה מעסיקה את משרד הפנים בתקופה האחרונה, בעקבות עתירה שהגישה האגודה לזכויות האזרח בשמם של ארבעה צעירים, ילדי מהגרי עבודה, שנולדו, גדלו ובגרו בישראל, ואין להם כל מעמד בארץ.

בהגיעו של אדם לבגרות, מוסדר מעמדו בישראל, אף מבחינה משפטית פורמלית, בנפרד ממעמד הוריו. כבגיר עומד הוא בזכות עצמו, אוטונומי לכל דבר ועניין, בעל זכויות וחובות. העתירה שהגישה האגודה24 עוסקת בבחורים ובבחורות צעירים, אשר גדלו והתחנכו בבתי-ספר בישראל, והשתלבותם בחברה ובתרבותה מוחלטת. ישראל היא ביתם ובישראל מרכז חייהם. אלה אנשים, המנותקים הלכה למעשה מארצות אזרחותם של הוריהם, ואשר על פי זהותם ותפיסתם העצמית הם ישראלים לכל דבר ועניין. שהותם הבלתי חוקית בישראל נכפתה עליהם בצעירותם, לפעמים בלידתם, על ידי הוריהם.

עם בגרותם הופכים צעירים אלה אנשים נטולי זכויות. הם חיים בה ללא כל מעמד חוקי, חוששים כל העת שייעצרו בידי המשטרה ויגורשו מהארץ. הם אינם זכאים לעבוד באופן חוקי בישראל, ועל כן עובדים, בדרך כלל, בעבודות כפיים מזדמנות. אין להם אפשרות לעבוד בעבודות אחרות ולפתח קריירה ההולמת את כישוריהם. הם אינם מבוטחים בביטוח בריאות ממלכתי, ואינם זכאים לתמיכה של המוסד לביטוח לאומי. הם חוששים לצאת את גבולות המדינה שמא לא יותר להם לשוב.

העתירה, המבקשת להסדיר את מעמדם של ילדים חסרי מעמד בישראל, הוגשה בחודש פברואר 2002. העותרים ביקשו לקבל תושבות קבע בישראל, ולקבוע ככלל, שאדם שאינו ישראלי, אשר שהה בישראל במשך רוב שנותיו כקטין, וישראל היא מרכז חייו, זכאי בהגיעו לבגרות לקבל רשיון לישיבת קבע בישראל.

סמוך לאחר הגשת העתירה התמנה אברהם פורז לשר הפנים. השר פורז החליט לקבל את בקשתם של העותרים. בתאריך 11.5.03 כתב השר למנהל מינהל אוכלוסין, שיש להודיע לבית המשפט, שילדים של מהגרי עבודה, אשר הגיעו לגיל 16 לפחות, ושהו בישראל בין גיל 10 לגיל 16, יקבלו בישראל תושבות קבע או אזרחות. כן הורה השר, כי מינהלת ההגירה לא תפעל לגירוש בני משפחתם של צעירים אלה, וכי ההורים והאחים יקבלו מעמד של עובדים זרים בישראל לכל ימי חייהם.

ימים ספורים לאחר מכן, בתאריך 20.5.03, פנה היועץ המשפטי לממשלה דאז, אליקים רובינשטיין, לראש הממשלה, אריאל שרון, במכתב שעניינו החלטותיו של השר פורז בענייני אזרחות. היועץ המשפטי לממשלה טען, ששר הפנים יצר שינוי כולל במדיניות ההגירה של מדינת ישראל, ופתח את שעריה בפני זרים רבים, שאינם זכאי שבות, ושאין להם, על פי היועץ המשפטי לממשלה, טעמים מיוחדים, שיש בהם כדי לזכותם במעמד בישראל. מדובר בצעד חריג מטעמו של יועץ משפטי ובהתערבות בעניינים של מדיניות, הנתונים לשיקול דעתו של השר. בעקבות פנייתו זו של היועץ המשפטי לממשלה, סוכלה יוזמתו של השר. בחודש ינואר 2004 החליטה ממשלת ישראל להקים ועדת שרים שתדון בעניינים שונים של מינהל אוכלוסין, ובהם סוגיית ילדי מהגרי העבודה. ועדת השרים התכנסה מאז פעמים אחדות, אולם עד למועד כתיבת שורות אלו לא התקבלה החלטה.

סוגיית מעמדם של צאצאי מהגרים, הנולדים או מוצאים עצמם בשלב מוקדם של חייהם במדינה שהיא ביתם בה בשעה שהוריהם זרים בה – מעסיקה מזה שנים מדינות מערביות רבות, המהוות יעד להגירה. רוב המדינות המערביות נוקטות צעדים שונים לעידוד האינטגרציה של ילדי המהגרים ולמציאת פתרונות משפטים להסדרת מעמדם באופן קבוע. דרכי רכישת מעמד של קבע משתנות ממדינה למדינה בהתאם לאופייה (מדינת הגירה או מדינת לאום) ודין האזרחות הנוהג בה: "דין הקרקע" (jus soli), לפיו כל מי שנולד בשטח המדינה הופך לאזרח מיד עם היולדו (ארה"ב, קנדה וניו זילנד); "דין הדם" (jus sanguini) המעניק אזרחות רק לצאצא של אזרח המדינה (גרמניה, הולנד, צרפת ושוודיה); או דין המהווה שילוב בין השניים (בריטניה ואוסטרליה).ילד שנולד בבריטניה או באוסטרליה להורים זרים, השוהים בבריטניה ללא אשרה, זכאי לאזרחות ביום הולדתו העשירי, אפילו הוריו שוהים שלא כדין. זרים אחרים, שלא נולדו בבריטניה או באוסטרליה, יכולים לרכוש תושבות קבע, ולאחר מספר שנות תושבות להתאזרח.בגרמניה נולדים מדי שנה בשנה כמאה אלף "ילדים זרים". כדי להתמודד עם מצוקת ילדי המהגרים התחוללה בשנת 2000 רפורמה בחוק האזרחות. בעקבות הרפורמה ילד להורים זרים, שנולד בגרמניה, רוכש אזרחות גרמנית בלידתו, אם אחד מהוריו תושב גרמניה לפחות שמונה שנים. מי שנולד בהולנד ומתגורר בה בקביעות, יכול עם בגרותו ועד גיל 25 להפוך אזרח הולנדי על ידי הצהרה. "חוק הדור השלישי" קובע, כי ילד שנולד להורה, שנולד בהולנד, ואשר הוריו חיו בהולנד – זכאי לאזרחות הולנדית עם לידתו. החוק הצרפתי מחיל אף הוא את עיקרון הדור השלישי – מי שנולד בצרפת להורה זר שנולד אף הוא בצרפת – מקבל אזרחות אוטומטית מיד עם לידתו. זר שנולד בצרפת להורים זרים הופך לאזרח צרפתי עם בגרותו. מי שנולד בשוודיה או חי בשוודיה מרבית חייו, שוודיה היא מדינת התושבות שלו והוא מעורה בחברה, יכול לרכוש אזרחות בהליך פשוט. בארצות-הברית, בקנדה ובניו-זילנד, הנשלטות על ידי עיקרון "דין הקרקע", זוכים כל הילדים לאזרחות אוטומטית מיד עם היוולדם, ללא קשר למעמדם של הוריהם. מי שהגיע בשלב מאוחר יותר של חייו יכול לרכוש מעמד של קבע, ומאוחר יותר להתאזרח25 .


פליטים, מבקשי מקלט ומחוסרי אזרחות

מדינת ישראל היא צד לאמנה הבין-לאומית בדבר מעמדם של פליטים. פליט הוא אדם הנמצא מחוץ לארץ אזרחותו, ובגלל פחד מבוסס להיות נרדף מטעמי גזע, דת, אזרחות, השתייכות לקיבוץ חברתי מסוים או להשקפה מדינית מסוימת אינו יכול להיזקק להגנתה של אותה ארץ, או אינו רוצה בכך בגלל הפחד להיות נרדף26 . פליט ייחשב גם אדם, אשר עקב המאורעות האמורים נמצא מחוץ לארץ שבה היה קודם לכן מקום מגוריו הקבוע, והוא מחוסר אזרחות, ואינו יכול לחזור לאותה ארץ או אינו רוצה בגלל הפחד להיות נרדף27 .

פליט זכאי להגנה בין-לאומית. האמנה אוסרת על מדינה לגרש משטחה פליט אלא בשל סיבות הקשורות בבטחון או בסדר הציבורי, ורק לאחר הליך תקין הקבוע בחוק. חל איסור לגרש או להחזיר פליט אל גבולות הארצות, שבהן יהיו חייו או חירותו בסכנה, מן הטעמים שבגינם הפך להיות פליט, אלא בשל סכנה למדינה ולציבור או שהאדם הורשע בדין בפשע חמור במיוחד (הפעלתם של סייגים אלה חייבת להיעשות באופן מידתי לסיכון הצפוי לו, אם יוחזר למקום בו צפויה לו סכנה)28 .

פליט זכאי לשורה של זכויות יסוד: חופש הדת, החזקה בקניין, זכות להתארגן, זכות גישה לערכאות, זכות לעבוד, זכות ליהנות מחינוך יסודי, זכות ליהנות משירותי רווחה, ועוד.

מדינת ישראל חתמה על האמנה ועל הפרוטוקול לאמנה (המאריך את תחולת האמנה בזמן). האמנה, אמנם, לא אומצה בחוק, אולם על פי כללי הפרשנות המשפטיים, בית משפט בישראל, המפרש דבר חקיקה הנוגע לפליטים, חייב להעדיף פירוש המקיים את הוראותיה.

עד שנת 2002 לא פעלה מדינת ישראל ליישום הוראות האמנה. אמנם, במהלך השנים קלטה ישראל פליטים במספר "פעולות יזומות" של מחווה הומניטרית, למשל כמה עשרות פליטים וייטנמים נקלטו בישראל בשנת 1977, ומאה פליטים מבוסניה הוזמנו על ידי ממשלת ישראל במהלך שנות התשעים, ואולם לא כונן מנגנון פורמלי להתמודדות עם הצורך לטפל בעניינם של פליטים.

בשנת 2001 נקבע "נוהל הסדרת טיפול במבקשי מקלט", והוקמה ועדה (בין-משרדית, כמובן) בסמוך למינהל האוכלוסין, שתפקידה להמליץ על מתן מעמד לפליטים. על פי הנוהל, כדי שאדם יוכר כפליט עליו לזכות ראשית בהכרה של משרד הקורספונדנט (הנציג) בישראל של הנציב העליון לפליטים של האו"ם. מי שנציבות האו"ם בישראל הכירה בו כמבקש מקלט, הראוי להגנה, זכאי לרשיון ישיבה ועבודה בישראל, ועניינו מובא בפני ועדת הפליטים. זו יכולה להמליץ להעניק לו רשיון ישיבה בישראל, ושר הפנים הוא שמחליט. כ-40 פניות מגיעות לנציבות האו"ם בישראל בכל יום, אך רק כ-200 בני אדם הוכרו אי-פעם כפליטים וזכו למעמד במדינת ישראל; כ-250 הוכרו כמבקשי מקלט מדיני; כ-650 בני אדם ממדינות, בהן מתחוללים קרבות בימים אלה (סיירה לאון, ליבריה, חוף השנהב וקונגו), הוכרו כמבקשי מקלט זמניים.
הלכה למעשה, בודדים זוכים בהכרה ובמעמד. אין כל אפשרות לערער על החלטת נציבות האו"ם שלא להכיר באדם כמבקש מקלט, ומשרד הפנים מסתמך על קביעת הנציבות באופן מוחלט. מי שזוכה להגנת האו"ם זכאי אמנם לקבל רשיון ישיבה ועבודה, ואולם רשיון זה אינו מעניק זכאות לזכויות סוציאליות, כמו ביטוח בריאות, סיוע בדיור וכו`.

ההליכים במשרד הפנים ובוועדה מתמשכים תקופה ארוכה מאוד ואינם פומביים. הוועדה מתכנסת אחת לחודש, ובכל פעם נידונים בפניה 15 מקרים. בוועדה חברים נציגים של משרדי הממשלה השונים. הם אינם בקיאים בנושא ואינם מכירים את הוראות האמנה, ולהם אינטרס ברור – להגביל ככל האפשר את מספר הזרים שיזכו למעמד בישראל29 .

חוסר המקצועיות והעדר הקריטריונים בוטים עוד יותר כאשר מדובר במחוסרי אזרחות. מחוסר אזרחות הוא אדם שאינו מוכר כנתין של מדינה כלשהי. חוסר אזרחות אינו פליטות. מחוסר אזרחות, במקרים רבים, אינו נרדף על ידי איש. הסיבות לחוסר אזרחות שונות ומגוונות: אדם שלא נרשם עם לידתו; אדם שנולד להורים זרים במדינה, שבה מוענקת אזרחות לילדיהם של אזרחים בלבד, בעוד שהוריו הם אזרחי מדינה אחרת, בה מוענקת אזרחות רק למי שנולד בשטחה; פירוק מדינות; נטילה שרירותית של אזרחות וכו`.

כך, למשל, ברחבי הנגב חיים עשרות בדווים מחוסרי אזרחות, אשר לא נרשמו מעולם. על פי נתוני נציבות האו"ם, במתקני המשמורת בישראל עצורים עשרות רבות של אנשים ששהייתם אינה חוקית, אך אי אפשר לגרשם מישראל. יש ביניהם אזרחי מדינות ברית המועצות לשעבר, אשר איבדו את אזרחותם עם התפרקותה.

על אף מעמדה הרם של זכות היסוד לאזרחות, ועל אף העובדה שאי אפשר לגרש מחוסרי אזרחות מישראל, אין חוסר אזרחות כשלעצמו מהווה קריטריון להקניית מעמד בישראל (אלא אם מדובר במחוסר אזרחות שנולד בישראל)30 . האגודה לזכויות האזרח מטפלת במקרים אחדים של בני אדם, מחוסרי אזרחות, אשר שוחררו ממתקני המשמורת לאחר חודשים ארוכים, משהתברר שאי אפשר לגרשם מישראל. למרות זאת משרד הפנים מסרב להסדיר את מעמדם. הם אינם רשאים לעבוד, ואינם זכאים לביטוח בריאות ולזכויות סוציאליות.


אגרת שהות יתר

אחת הדרכים ששימשו את משרד הפנים מספר שנים, כדי למנוע הסדרת מעמדם בישראל של מבקשי מעמד הוא קנס בגין "שהות יתר". מדובר בקנס בסך 75 ש"ח עבור כל חודש, בו שהה מבקש המעמד בישראל שלא כדין. דרישה זו הופנתה אל פליטים ומבקשי מקלט מדיני, שביקשו לקבל רשיונות ישיבה בישראל, אל בני זוג של אזרחים ישראלים, שביקשו להסדיר את מעמדם, אל מהגרי עבודה, שנפגעו בתאונות עבודה ונזקקו לרשיונות ישיבה לצורך קבלת גמלאות וטיפולים רפואיים, ואל אזרחים ישראלים ובני זוגם הזרים, שביקשו לרשום את ילדיהם במרשם האוכלוסין. משרד הפנים עיגן את הדרישה לתשלום קנס במסגרת תקנה הקובעת אגרה בעד "הארכה למפרע של רשיון הישיבה"31 . אגרה זו נגבתה בנוסף לאגרה המשולמת בעד כל שירות ושירות.

בשנת 2004 עת

  • LinkedIn
  • Twitter
  • Facebook
  • Print
  • email

תגיות:

קטגוריות: אזרחות ותושבות,זכויות אזרחיות,זכויות ילדים,זכויות תושבי ירושלים המזרחית,ילדים ישראלים,מבקשי מקלט ופליטים,מהגרי עבודה,תושבות ומעמד

סגור לתגובות.